《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府自然资源主管部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的合同。
该条法律规定可以看出，国有土地使用权是一项用益物权，所有权和使用权分离，所有权归国家所有，使用权归受让方享有。受让方具有占有、使用、收益的权利，但没有处分的相应权利。
华某公司与某管委会订立《征用土地协议书》，该合同实为某管委会向华某公司出让国有建设用地使用权，华某公司缴纳土地出让金，获得土地使用权。根据双方协议，华某公司向某管理委员会等部门支付费用共计10935824.2元。后华某公司与某业公司、高某订立《债权转让合同书》，华某公司将对某管委会享有的到期债权及产生的利息、违约金和其他损失收益，转让给某业公司、高某，并通知某管委会。某业公司、高某向某中院起诉，请求某管委会向其支付征地款等。某中院认为，某管委会无权就建设用地使用权的出让订立合同，《征用土地协议书》无效。
判决某管委会向某业公司、高某返还价款、赔偿损失。某管委会不服，上诉至某省高院，主张《征用土地协议书》为有效合同，某省高院维持认定《征用土地协议书》无效，判决驳回上诉，维持原判。某管委会仍不服，向最高法院申请再审。最高法院裁定驳回某管委会的再审申请。
最高院认为：某管委会作为国有土地使用权出让主体订立案涉《征用土地协议书》，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条关于“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。
土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”的规定和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条的规定，原审法院据此认定案涉《征用土地协议书》无效并不违反《合同法》第五十二条关于违反法律、行政法规强制性规定的合同应认定无效的规定，某管委会关于原审法院适用法律错误的第三项再审申请理由不能成立，本院不予支持。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”
因此，土地出让应由土地管理部门与土地使用者签订合同，上述规定是效力性强制性规定。本案中，某管委会非土地管理部门，其作为与他人签订土地出让合同，违反了上述规定，该合同应属无效。
实务中，土地使用者应与土地管理部门签订土地出让合同，应避免与管委会性质的的部门签订土地出让合同。另外，即使合同无效，依据《中华人民共和国民法典》第一百五十七条“ 民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”土地受让人仍然可以向管委会等部门主张返还土地出让价款，赔偿损失。
本文作者：北京雷石律师事务所民商事业务部 乔鲁宁
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