最高法判例：违法占地的认定和救济

裁判要点

行政机关的建设项目占用当事人的承包土地，涉及农用地转为建设用地。行政机关未提供农用地转用审批手续，不能证明其占地行为符合法律规定。行政机关可以依法对当事人的承包土地进行征收并给予补偿，其所承包土地客观上已不能恢复、返还。因此，人民法院可以在判决确认强行占用土地违法的同时，责令其采取补救措施。行政机关应积极完善用地审批手续，及时足额发放补偿款项，以保护被占用土地农户及农村集体经济组织的合法权益。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申7327号

再审申请人（一审原告、二审上诉人):黄文明，男，1965年10月13日出生，汉族，住河南省长葛市老城镇。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：长葛市人民政府，住所地河南省长葛市葛天大道。

法定代表人：张忠民，该市人民政府市长。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：长葛市老城镇人民政府，住所地河南省长葛市老城镇人民路**。

法定代表人：李万超，该镇人民政府镇长。

再审申请人黄文明因与被申请人长葛市人民政府、长葛市老城镇人民政府(以下简称老城镇政府)确认强占土地违法一案，不服河南省高级人民法院(2019)豫行终3280号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

黄文明申请再审称，其通过向河南省人民政府、河南省自然资源厅、长葛市国土局申请信息公开，均答复“千亩人造龙凤湖”项目和“征地批复、勘测定界图、征收公告、安置补偿方案”等相关信息均不存在。被申请人长葛市人民政府、老城镇政府始终未提供“千亩人造龙凤湖项目”的立项审批手续和建设用地审批手续，缺乏发改委审批项目建议书以及可行性研究报告，始终没有提供规划选址、环境影响评价审批手续，违反了《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》的规定。案涉行为违反了2019年修正前的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，属未批先占违法建设行政行为。被申请人在实施“千亩人造龙凤湖项目”前，没有依法对黄文明承包地的权属、区位、用途、附属物等情况组织调查登记，未依法对未经登记的附属物进行调查、认定和处理，违反了《中华人民共和国土地管理法》的禁止性规定，属于破坏耕地的非法占地行为。长葛市人民政府、老城镇政府干部楚义军、西黄庄村支部书记柴登科和西黄庄村民在河南省许昌市中级人民法院行政庭审判员李杰和书记员张加煜见证参加下进行了涉案现场实地勘验，证明二被申请人违法挖掘二百多亩西黄庄村集体所有家庭承包地的违法事实，并制作有平面现状图。二被申请人否认实施“千亩人造龙凤湖项目”，不惜伪造证据证明未派人非法侵占案涉土地。2018年10月22日，黄文明向中华人民共和国自然资源部举报长葛市人民政府、老城镇政府占用西黄庄村二百多亩集体所有家庭承包地挖掘“千亩人造龙凤湖”属占地违法行为，长葛市国土局通过实地考察已证明黄文明向自然资源部所举报的违法线索基本属实。一二审未判决二被申请人将黄文明承包地恢复原状并向黄文明返还该宗土地，适用法律错误。请求撤销一二审判决，依法判决长葛市人民政府、老城镇政府将黄文明的承包地恢复原状并返还该宗土地。

本院经审查认为，原审法院查明，黄文明系长葛市老城镇西黄庄村村民，其家庭在本村有宅基地和承包地。龙凤湖的位置在魏武路以西、颖川路以南、外七路以东，整个原西黄庄社区涵盖其中，是长葛“东大门”的水生态景观，，地理位置极其优越龙凤湖项目是长葛市委市政府提出的统领城市建设提质工作的“一河一环一湖一园一圈”“五个一工程”的重点项目工程。2018年8月31日，长葛市委市政府召开龙凤湖项目启动推进会，决定力争9月1日启动，9月底完成土方挖掘工作。此后，长葛市委市政府主要领导多次到龙凤湖项目现场督导、调研工作开展情况。2018年12月3日，长葛市国土资源局针对长葛市老城镇西黄庄村村民柴冠卿、李守福的申请作出《政府信息公开告知书》，该告知书载明：“您申请公开：‘龙凤湖项目’所占河南省长葛市老城镇西黄庄村土地的征地批复、勘测定界图、征收公告、安置补偿方案。经查，截止2018年12月3日，您申请公开的信息不存在。”2019年1月21日，长葛市国土资源局针对长葛市老城镇西黄庄村村民柴冠卿的申请作出《政府信息公开告知书》，该告知书载明:“您申请公开：申请人农村土地承包经营权证所载明地块的征地批复、勘测定界图、征收公告、安置补偿方案。经审查，您所补充提供的农村土地承包经营权证(豫[2017]长葛市农村土地承包经营权第038034号)及地块的平面草图位置，您要求公开的信息不存在。”黄文明认为，长葛市人民政府、老城镇政府在未取得用地批复、且未经黄文明同意并签订补偿协议的情况下，强行占地施工挖湖，该行为系严重的违法行为，亦侵犯了黄文明的合法权益，故提起本案诉讼。经一审法院勘验，黄文明所在村组的集体土地上，已被挖了一个面积约200亩左右、均深1.6米的土坑。

一二审法院认为，2019年修正前的《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定:“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十三条第一款规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，长葛市人民政府的龙凤湖项目占用黄文明所在村组的土地。案涉龙凤湖项目建设工程占用土地涉及农用地转为建设用地。长葛市人民政府未提供农用地转用审批手续，不能证明其占地行为符合法律规定。黄文明请求确认长葛市人民政府强行占用黄文明承包地行为违法的诉讼请求，一二审判决已经予以支持，原判决认定事实清楚，适用法律正确。

关于黄文明提出将承包地恢复原状并返还该宗土地的诉讼请求能否支持的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成经济损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”因案涉的龙凤湖项目是长葛市委市政府提出的统领城市建设提质工作的“五个一工程”中的重点项目之一，涉及长葛市的整体设计及长远规划，包含案涉农用地在内的龙凤湖景观规划设计已经批准，长葛市人民政府可以依法对黄文明所在村组的集体土地进行征收并给予补偿，其所承包土地客观上已不能恢复、返还，因此，原审法院责令其采取补救措施并无不当。目前土地补偿款项大部分已经发放。长葛市人民政府应依照上述法律法规规定，积极完善用地审批手续，及时足额发放补偿款项，以保护被占用土地农户及农村集体经济组织的合法权益。

综上，黄文明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回黄文明的再审申请。

审判长　　聂振华

审判员　　李小梅

审判员　　谢　勇

二〇二〇年七月二十九日

法官助理   郭培培

书记员       张静思