杨某诉宿迁市宿城区双庄镇人民政府强制征收案

【核心提示】

乡镇人民政府对集体土地监督管理职能主要体现为四个方面，一是对乡（镇）村公共设施和公共事业建设用地、宅基地的审核权；二是处置承包经营权纠纷；三是处理个人之间、个人与单位之间的土地所有权和使用权引发的争议；四是负责编制、公告和组织实施乡（镇）土地利用总体规划。而涉及集体土地征收相关事务时，由县级以上人民政府及其国土资源管理部门负责组织和实施。

【关键词】

乡镇人民政府  集体土地征收权  强制拆迁

【案情回顾】

杨某等七户世代居住在宿迁市宿城区双庄镇某村。2011年，双庄镇政府开始宣传、实施土地征收工作，称因项目建设需要，拟对杨某等数十户村民承包地和宅基地进行征收。在没有经过任何法定程序的情况下， 2013年7月起，双庄镇政府先后组织人员将杨某等房屋强制拆除。

杨某等户将双庄镇人民政府起诉到人民法院，请求确认镇政府拆除房屋的行为违法。庭审中，双庄镇人民政府辩称“涉案房屋所在土地是集体土地。国家为促进国民经济和社会公共利益的需要，可以对集体土地实施征收。作为欠发达的改革试点城市，为实现跨越式发展，采取相对灵活的措施并无不妥”。

【办案结果】

江苏省宿迁市宿城区人民法院作出（2013）宿城行初字第0032号《行政判决书》，判决确认镇政府自行组织对涉案房屋实施拆除的行为超越了法定职权，违反法定程序，该具体行政行为违法。

宣判后，双庄镇政府认识到其在执行政策过程的不足和瑕疵，表示愿意进一步和原告（杨某等）加强沟通，在有关文件框架内协商解决房屋征收遗留问题。

【律师说法】

乡镇级人民政府是我国最基层的一级政府组织，征收集体土地时，经常出现在编制花名册、发放征地补偿款、协助勘验丈量土地等许多不同的工作环节，这是不是意味着他们就是征收实施主体，有权开展强制征收和房屋拆迁工作呢？

我们不妨先了解一下乡镇级人民政府的职能。该级政府主要负责协助市县级人民政府工作，监督和管理乡、镇集体事务，尤其是村集体经济组织工作。涉及土地权属管理事项的工作职责主要包括以下四个方面。

一、审核乡（镇）村公共设施和公共事业建设用地、宅基地（《土地管理法》第六十一条和第六十二条）；

二、对土地承包经营权审批。按照《土地管理法》第十四条和第十五条规定，涉及“土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的”和“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的”，需要报乡（镇）人民政府批准；

三、个人之间、个人与单位之间的土地所有权和使用权引发的争议，根据《土地管理法》第十六条规定，可由乡级人民政府处理；

四、履行《土地管理法实施条例》第八条、第十一条和第十八条赋予的职权，即编制、公告、实施“乡（镇）土地利用总体规划”。

比照前述职权范围可以看出，乡镇级人民政府职权中并没有集体土地征收权和强制执行权（房屋强制拆除权）。

征收农村集体土地是指国家以强制力将集体土地变为国有土地的土地征收工作。对于集体土地征收，有三个重点内容需要关注：

（1）土地征收必须有明确的建设项目，且多以公共利益为目的；（2）土地征收必须由有权代表国家的行政机关组织实施，并且在组织实施前要履行严格的审批程序；（3）土地征收必须依法对农民进行补偿，如果不补偿或者补偿不到位的，农民有权拒绝交出土地。对此，《土地管理法》第四十六条第一款和《土地管理法实施条例》第四十五条明确规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。也即县级以上人民政府负责公告和征地补偿登记。如果被征收人违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。由此可知，在集体土地上，有权组织实施土地征收的主体是县级以上人民政府，强制责令交出土地的主体是县级以上人民政府土地行政主管部门，享有强制拆除权的主体是人民法院。各个单位之间权限边际清晰，分工明确，应在各自权限范围内，依法开展土地征收工作。

综上，本案中，双庄镇人民政府强行拆除杨某等户房屋的行为，一方面缺乏组织实施集体土地征收的权限，另一方面也违反了土地征收的强制执行程序要求，严重侵害了杨某等户的合法财产权益，不可能受到法律保护。

【经验提示】

在土地征收过程中，有不同级别的人民政府参与，包括征收审批主体、补偿方案批准主体、征地程序和补偿方案实施主体以及强制执行主体等。各个单位之间分工协作，各司其职，不可越雷池一步。特别需要注意的是涉及集体土地征收相关事务时，由县级以上人民政府及其国土资源管理部门负责组织和实施，村委会、乡镇人民政府不具备前述职能，尤其是不具备强制执行权。

【相关规定】

《土地管理法》

第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

《土地管理法实施条例》

第二十五条 征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。

被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。

征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

第四十五条　违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。