玩忽职守罪中重大损失的认定

玩忽职守罪中重大损失的认定                     ——黄路等被控玩忽职守宣告无罪案 【案情介绍】     被告人（上诉人）：熊小美，男，1965年3月1日出生，汉族，湖南岳阳县人，系岳阳县林业局资源站站长、工程师。2004年9月13日因本案被取保候审。     被告人：黄路，男，1966年10月28日出生，汉族，湖南省岳阳县人，系岳阳县林业局资源站工程师。2004年9月13日因本案被取保候审。     案件事实：2003年3月岳阳县长湖乡三红村经群众代表一致同意，决定将该村集体所有位于何家冲水库周围，具有22年树龄的人工杉树林转让给岳阳县冰泉实业有限公司，并与该公司经理梁斌泉议定了包干价款，遂向乡林业站及县林业局申请采伐该片人工杉林，采伐方式为“皆伐”。岳阳县林业局资源站受托对该伐区作调查设计，被告人黄路被指派与乡林业站有关人员对该申请采伐的林地进行了伐区调查设计。被告人黄路采用地形图调绘调查法测得申请采伐的林地为11. 73公顷，又采用角规样地调查法，分3个小班并分别选择了若干个角规点进行推算。按照《湖南省林木采伐伐区调查设计技术规定》的要求，上述3小班应当共设置31个角规点，并选择有代表性的角规样地，而黄路未按规定办事，仅选取了11个角规点，据此推算出该伐区调查设计书。三红村凭上述采伐区调查设计书及相关资料向岳阳县林业局资源站申请采伐该片林木。被告人熊小美是负责审核的资源站站长，在审核时未对被告人黄路违规少取角点测算出的伐区林木蓄积和材积进行认真审查，即在采伐申请表上签署审核同意报主管局长审批的意见。主管局长据此审批同意发证。长湖乡林业站分3次在县 林业局办理了3个小班共265立方米材积的3片林木采伐许可证。冰泉实业公司在向三红村交清了141 500元的价款后，凭这3张采伐许可证于2003年6月至10月，将上述3个小班林地的杉树全部采伐。本案案发后，公诉机关委托岳阳市林业局调查规划设计队对该伐区采伐迹地进行现场鉴定，结论为：实际采伐面积11.9公顷，材积558立方米，蓄积981立方米，减去冰泉实业公司超界采伐的蓄积51立方米，比原调查设计的蓄积457立方米多了473立方米，大大超出设计技术规定蓄积调查允许误差率为10%的规定。 一审法院认为：被告人黄路身为国家机关工作人员，不认真履行职责，在长湖乡三红村伐区调查作业设计中违反《湖南省林木采伐伐区调查设计技术规定》，且选择的样地不具有代表性，导致其设计采伐蓄积量与实际采伐蓄积量之差大大超过允许的误差范围；被告人熊小美为负责行政许可的国家机关工作人员，亦未认真履行其职责，违反《湖南省林木采伐许可证核发管理办法》，未认真审核被告人黄路制作的伐区调查设计书而签署意见，致使岳阳县林业局主管局长据此审批后，该局向长湖乡三红村发放了共457立方米蓄积、265立方米的三张林木采伐许可证，导致三红村其余472立方米蓄 积的林木被无证砍伐，森林资源遭到破坏的后果，两被告人的行为均已构成玩忽职守罪。一审法院依照《中华人民共和国刑法》第397条第1款、第37条的规定，判决被告人黄路、熊小美犯玩忽职守罪，均免予刑事处罚。     一审判决后被告人熊小美提出上诉。     二审法院除对一审判决认定的事实予以确认以外，还查明：至2003年底，岳阳县仍节余有蓄积7928立方米，材积5 992立方米的林木采伐指标，且林木采伐指标是在全县范围内控制使用。长湖乡三红村这片涉案林木数量如果按实申报，林业主管部门也会批准全额发放林木采伐许可证。据此，湖南省岳阳市中级人民法院认为两被告人虽然未严格按照《湖南省林木采伐伐区调查设计技术规定》和《湖南省林木采伐许可证核发管理办法》的规定行事，导致红线范围内的设计采伐蓄积与实际采伐蓄积量之差大大超过了“技术规定”允许的10%的误差范围，采伐许可证上登记的许可采伐的材积、 蓄积量少于实际采伐量的后果，但两被告人的行为并未造成“重大损失”的法定后果，虽是玩忽职守行为，但情节显著轻微，不认为是犯罪。二审法院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第189条第2项和《中华人民共和国刑法》第13条之规定，作出判决 如下：     1．撤销岳阳县人民法院( 2004)岳刑初字第126号刑事判决。     2．宣告上诉人熊小美、原审被告人黄路无罪。 【法理分析】     正确处理本案涉及的主要问题在于：①一般玩忽职守行为与玩忽职守罪的区别。②如何认定“重大损失”？     本案中一、二审法院在被告人是否构成玩忽职守罪这一问题上产生了意见分歧，一审法院认为被告人黄路、熊小美身为国家机关工作人员，不认真履行职责，导致三红村其余472立方米蓄积的林木被无证砍伐，森林资源遭到破坏的后果，两被告人的行为均已构成玩忽职守罪。而二审法院则认为被告人黄路和熊小美不认真履行职责的行为虽是玩忽职守行为，但情节显著轻微，不认为是犯罪。根据我国刑法的规定，不履行或者不正确履行自己职责的玩忽职守行为不一定都构成犯罪，只有使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，才构成玩忽职守罪。没有造成危害后果或者后果不严重的玩忽职守行为一般不构成犯罪。以下笔者将联系本案予以具体分析： 一、玩忽职守罪的构成要件     根据我国《刑法》第397条之规定，玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。本罪的构成要件特征表现为：     （一）主体特征     玩忽职守罪的主体为特殊主体，表现为国家机关工作人员，根据我国刑法的规定，国家机关工作人员包括国家机关中从事公务的人员，也包括代表国家机关从事公务的人员。又根据我国宪法和其他有关法律的规定，所谓国家机关具体指的就是各级国家权力机关、国家行政机关、司法机关、军事机关。因此，在以上这些国家机关中从事公务的人员或者代表上述国家机关从事公务的人员即为本罪的主体。     （二）主观方面的特征     玩忽职守罪在主观方面通常表现为过失，但在有些情况下也可以表现为间接故意。当然这一主观特征是指行为人对其玩忽职守行为致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的结果而言的，行为人对其玩忽职守行为本身的心理态度既可以是过失也可以是明知的故意。①玩忽职守的过失心态包括疏忽大意的过失或过于自信的过失。所谓疏忽大意的过失表现为，国家机关工作人员应当预见自己的行为可能给公共财产、国家和人民的利益造成严重损失，由于疏忽大意而没有预见，以至发生了严重的后果。过于自信的玩忽职守则指国家机关工作人员已经预见到自己的行为可能会使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失，但自信能够避免，以致发生这种结果的心理状态。间接故意心理状态下的玩忽职守是指国家机关工作人员明知自己的行为可能给公共财产、国家和人民的利益造成严重损失，还故意不履行职责或者放弃职守的情形。     （三）客观方面的特征     玩忽职罪在客观方面主要表现为两个特征，即国家机关工作人员玩忽职守的行为，国家机关工作人员玩忽职守行为致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。     1．玩忽职守罪在客观方面的特征必须具有玩忽职守的行为。玩忽职守行为是指行为人在工作过程中严重不负责任、不履行或者不认真履行职责的行为。所谓不履行职责指的是行为人没有实施职责中所要求实施的行为，往往包括未履行职责和擅离职守。所谓不认真履行职责则是指行为人虽然履行了职责但不认真，马马虎虎，粗心大意，或者草率行事，敷衍塞责。这里要指出的是玩忽职守的内容，即国家机关工作人员的职责，这种职责是由国家法律规定或者由国家机关授予的，每个国家机关工作人员都其自己的职责。职责范围、职责要求是区分行为人的行为是否是玩忽职守行为的标准。如果国家机关工作人员不履行其职责范围以外的事情，即使给国家和人民利益造 成重大损失也不构成玩忽职守行为。     2．玩忽职守罪在客观方面的另一大特征必须使公共财产、国家和人民利益造成重大损失。根据玩忽职守罪立案标准的规定可知，此处所指的重大损失包括以下几个方面：①造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤10人以上；②造成直接经济损失30万元以上的，或者造成直接经济损失不满30万元，但间接经济损失超过100万元的；③徇私舞弊，造成直接经济损失20万元以上的；④造成有关公司、企业等单位停产、严重亏损、破产的；⑤严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；⑥海关、外汇管理部门的工作人员严重不负责任，造成巨额外汇被骗或者逃汇的；⑦其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形；⑧徇私舞弊，具有上述情形之一的。玩忽职守行为必须造成上述重大损失才能构成玩忽职守罪，否则只能认定为一般的玩忽职守行为。     （四）客体特征     玩忽职守罪所侵犯的客体是国家机关的正常管理活动。但值得注意的是，本罪中行为人的玩忽职守行为往往会造成公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，或者侵犯公民的人身权利、财产权利以及公共财产安全和社会主义市场经济秩序等，因此本罪的客体具有一定的复杂性，在侵犯国家机关的正常管理活动的同时也侵犯了其他权利。根据上述对本罪客观方面特征的分析，本罪的构成必须以造成重大损失为要件，也就说明了本罪的客体除了侵害国家机关的正常管理活动外还必须同时侵害公民的人身权利、财产权利或者公共财产安全、社会主义市场经济秩序等权利，既可以是这些客体中的一种也可以是数种。 二、本案定罪分析     根据上述对玩忽职守罪构成要件的分析，结合本案具体案情，本案的定罪可以作如下分析：     （一）本案主体是否合法     根据我国《刑法》第397条的规定，玩忽职守罪的主体是国家机关工作人员，所谓国家机关工作人员即指国家机关中从事公务的人员。本案被告人黄路、熊小美是否属于国家机关工作人员？即本案主体是否合法？直接影响到被告人是否构成玩忽职守罪。根据二审法院查清的事实，资源站是属于国家机关的组成部分。被告人熊小美作为岳阳县林业资源站的站长，属于国家机关中从事公务的人员，具有构成玩忽职守罪的主体资格。被告人黄路作为岳阳县林业资源站的林业工程师，受资源站的派遣，负责对伐区进行调查设计，属于国家机关工作人员从事的公务活动，具有构成玩忽职守罪的主体资格。因此，被告人黄路在二审过程中提出其不是国家机关工作人员的辩护意见与事实不符，二审法院未予以采纳是正确的。     （二）本案是否存在玩忽职守行为     玩忽职守行为是指行为人在工作过程中严重不负责任、不履行或者不认真履行职责的行为。本案被告人黄路作为林业局资源站的林业工程师，受资源站的委派负责对伐区进行调查设计，其职责在于按照《湖南省林木采伐伐区调查设计技术规定》的要求，对申请采伐的林地进行伐区调查设计。根据该规定的要求，被告人黄路对本案申请采伐的那片林地应当共设置31个角规点，并选择有代表性的角规样地进行调查设计，而黄路在会同长湖乡林业站有关人员作伐区调查作业时，并未按规定办事，仅选取了11个角规点，并且所选的角规样地不具代表性，据此而推算出来伐区蓄积457立方米，材积265立方米，该调查设计结果大大超过了允许的误差范围。被告人黄路未严格按照《湖南省林木采伐伐区调查设计技术规定》行事，不认真履行职责的行为应当认定为玩忽职权守的行为。被告人熊小美作为为负责审核的岳阳县林业资源站站长，根据《湖南省林木采伐许可证核发管理办法》的规定应当对伐区调查设计书进行认真审核，而被告人熊小美在本案中作为一名负责审核的国家机关工作人员，没有认真履行其职责，违反相关规定，在审核时对被告人黄路采取角规样地调查法违规少取角规点数量测算出的伐区林木蓄积和材积未进行认真审查就在林木采伐申请表“资源管理机构审核意见”栏中签署了审核同意报主管局长审批的意见，致使岳阳县林业局主管局长据此审批后，该局向长湖乡三红村发放了共457立方米蓄积、265立方米材积的三张林木采伐许可证，从而导致了实际采伐的蓄积和材积量都远远超出了根据原设计所批准的采伐量。被告人熊小美这一不认真履行职责的行为属于典型的玩忽职守行为。     （三）本案被告人的玩忽职守行为是否造成重大损失     是否造成公共财产、国家和人民利益的重大损失，是区分玩忽职守罪与一般玩忽职守行为的界限，如果玩忽职守行为没有造成损失或虽然造成损失但损失尚未达到重大程度就属于一般的玩忽职守行为而不能以玩忽职守罪追究行为人的刑事责任。①据此，根据上述分析被告人黄路和熊小美的行为虽然属于玩忽职守的行为，但是两被告人的行为是属于一般的玩忽职守行为还是构成玩忽职守罪，则还取决于被告人玩忽职守的行为是否给公共财产、国家和人民利益造成了重大损失。     从本案一、二审法院判决的理由来看，两审法院在审理过程中最大的分歧就在于对重大损失的认定上。一审法院认为本案被告人黄路、熊小美不认真履行职责、玩忽职守的行为导致了三红村473立方米的林木被滥伐，从而使国家森林资源遭到重大破坏。而二审法院则认为虽然被告人玩忽职守的行为使得实际采伐的蓄积和材积量大大超过了调查设计所许可采伐的蓄积和材积量，但由于岳阳县当年还有较大数量采伐指标结余，没有给森林资源及相关单位造成实际的重大损失，因此被告人的行为不应被认定为犯罪。     笔者认为，二审判决及其理由是妥当的。本案被告人玩忽职守的行为可能造成的损失主要在于三个方面：一是可能给林权单位即三红村造成重大经济损失；二是可能导致严重破坏森林资源的后果；三是可能给国家造成重大经济损失。我们不妨从这三个方面分析上述三种可能的损失在本案中是否客观存在，即两被告人的行为是否造成了实际的重大损失。     1．三红村是否遭受重大经济损失。根据一、二审所查清的事实来看，在对伐区进行调查设计前三红村和岳阳县冰泉实业公司业已就伐区范围、采伐方式及购买总价款达成了一致意见，也就是说买卖双方不是以林地的蓄积和材积作为买卖单位的，而是对一定范围内的树木进行包干买卖，在本案中即对确定范围内的林木进行整体转让，价款一次包定。由此可见，在之后调查设计中所得出的蓄积与材积量并不影响林木的买卖价款。因此，林权单位三红村并不会因调查设计的蓄积和材积量与实际的蓄积与材积量之间的误差而遭受任何经济损失，更谈不上重大经济损失的存在。     2．是否导致严重破坏森林资源的后果。本案一审法院认为被告人黄路和熊小美不认真履行职责的行为使得岳阳县林业局只向三红村发放了共457立方米蓄积、265立方米材积的林木采伐许可证，从而使三红村其余473立方米蓄积的林木被无证砍伐，森林资源遭到严重破坏。笔者认为，一审法院这一认定只看到了事物的表面而忽略的事情的本质，本案中是否实际存在严重破坏森林资源的后果应当根据本案的具体情况予以具体分析。首先，涉案的那片林地是具有22年树龄的成熟林，并且已经被有关林业部门批准为皆伐，属于树龄已到，红线图已划定，批准为皆伐的合格人工林。其次，二审法院在审理过程中查清了一个很重要的事实，即2003年年底，岳阳县仍节余有蓄积7928立方米、材积5992立方米的林木采伐指标。《中华人民共和国森林法》第29条规定：“集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年采伐限额。”第33条规定：“审核发放采伐许可证的部门，不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证。”由上述两项规定可知集体所有的森林和林木、个人所有的林木的采伐指标是在全县范围内控制使用，各县审核发放采伐许可证的部门在当年的采伐限额内可以对符合采伐标准的林地发放林木采伐许可证。本案中，岳阳县在案发当年还结余有足够的采伐指标，如果三红村这片涉案林木数量按实申报，林业主管部门也会批准全额发放林木采伐许可证。由此可见，本案中被告人黄路和熊小美玩忽职守的行为所造成的危害结果其实是应当下发的采伐指标而未下发，使得本应属于合法采伐的林木变成了无证采伐，而并没有造成不该采伐的林木被采伐的后果，实际上没有造成森林资源的破坏。     3．国家是否遭受重大经济损失。根据本案查清的事实，本案中两被告人的玩忽职守行为给国家带来的经济损失在于：国家育林基金损失1万余元以及国家税费流失1万多元。上述损失虽然客观存在，且与两被告人玩忽职守的行为具有因果关系，但两被告人的行为是否构成玩忽职守罪还应进一步分析该损失是否属于重大损失。根据玩忽职守罪立案标准的规定可知，所谓重大损失应当是造成直接经济损失30万元以上，或者造成直接经济损失不满30万元，但间接经济损失超过100万元。本案中，前述已分析被告人的玩忽职守行为没有给林权单位造成经济损失也没有破坏森林资源，而使国家遭受的经济损失也只是育林基金1万余元的损失及国家税费l万多元的流失，远远没有达到所谓重大损失的标准。     根据上述分析不难得出本案中被告人黄路及熊小美的玩忽职守行为因为没有造成重大损失而不具备玩忽职守罪的构成要件，只属于一般的玩忽职守行为，不应追究其刑事责任。因此笔者倾向于赞同本案二审岳阳市中级人民法院改判被告人黄路和熊小美无罪的判决。 【结  论】     1．玩忽职守罪与一般玩忽职守行为的界限在于玩忽职守行为是否造成重大损失。     2．重大损失应以实际造成的损失来予以认定。 【相关链接】     相关的法律、法规     中华人民共和国刑法     第三百九十七条（见本书第276页）     中华人民共和国刑法     第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。     中华人民共和国森林法     第二十九条集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年采伐限额。     第三十三条审核发放采伐许可证的部门，不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证。     （刘晓虎龙敏）

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