视点 | 行政法中信赖保护原则的分析

信赖保护原则体现了建设现代法治与维系公民信赖的目标要求，通过分析信赖保护原则的含义、理论实践渊源、适用条件等，可以发现其在行政法治中具有重要价值。但目前信赖保护原则仍然存在补偿、赔偿等概念界限不清，公共利益与个人利益发生冲突等问题。因此我国应当继续完善信赖保护原则，使理论与规范相协调。

1.信赖保护原则的基本含义。即政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更。信赖保护原则最初在我国行政法出现是1999年最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第58条规定法院作出行政行为违法的确认判决，责令行政机关采取相应的补救措施。《行政许可法》首次引进信赖保护原则，第8条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。2004年，国务院颁布《全面推进依法治国实施纲要》中，从行政执法的角度重申所有的行政决定都要适用信赖保护原则。

2.信赖保护原则的要求。（1）行政行为一经作出，非有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变。（2）行政机关对行政相对人作出授益行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是因相对人过错造成的，行政机关亦不得轻易撤销或改变，除非不撤销或改变此种违法行政行为会严重损害国家、社会公共利益。（3）行政行为作出后，如事后据以作出该行政行为的法律、法规、规章修改或废止，或者据以作出该行政行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要。行政机关可以撤回、废止或改变已经作出的行政行为。（4）行政机关撤销或改变其违法作出的行政行为，如这种违法情形不是因相对人过错造成的，要对相对人因此受到的损失予以赔偿。行政机关因公共利益的需要撤回、废止或改变其合法作出的行政行为，如这种撤回、废止或改变导致相对人损失，亦要对相对人损失予以补偿。以上四项要求体现了信赖保护原则的必要限制：1.行政机关的抽象行政行为原则上不具有溯及既往的效力。2.具体行政行为的撤销应当受到限制。3.具体行政行为的废止应当受到限制。由此可知，信赖保护原则的适用体现了对行政权力的约束，对维护行政相对人合法权利起到关键作用。

1.法律安定性原则。在欧共体法中，信赖保护原则最初起源于法律安定性原则。信赖保护的对象即是私人对旧法持续状态的信赖，并防止事后溯及破坏私人行为。据德国法哲学家H.Coing概括，法律安定性原则包括两方面含义：（1）法律权利义务的明确性；（2）法律关系和法律状态的稳定性。许多德国学者也认为法律安定原则具有“法律和平”和“信赖保护”的双重意义。1956年联邦德国西柏林高级行政法院对一位公务员的寡妻判决给予其生活补助费，判决充分体现了在依法行政原则与法律安定性原则发生冲突时，对依法行政所保护的公共利益与保护私人对行政行为合法性信赖的衡量。在欧共体行政法中，在1970年信赖保护原则作为一项独立的行政法出现之前，法律安定性原则发挥了举足轻重的作用。但二者在侧重点上存在差别，信赖保护原则侧重于私人主观信赖，法律安定性原则更侧重于客观法律的稳定与和平。2.诚实信用原则。诚实信用原则与信赖保护原则有着紧密的联系，《行政许可法》第8条规定行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，也体现出诚实信用原则的具体内涵。有学者认为诚实信用原则是民法的“帝王条款”，而民法归属于私法；信赖保护原则是行政法的基本原则，而行政法隶属于公法，并且我国台湾地区《行政程序法》第8条将两项原则分别作出规定，并未混同，基于此，诚实信用原则不应作为信赖保护原则的理论渊源。但是，从一般法律原则角度分析，私法中的诚实信用原则亦可在公法中适用；并且，从诚实信用原则的含义分析，其本身具有信赖的重要意义。因此诚实信用原则可以作为信赖保护原则的理论渊源。3.基本权利保障理论。基本权利保障理论存在两种学说，财产权说与自由权说。前者认为宪法保障公民权利以免受侵害，不论该权利是未来性权利还是溯及既往的。这些保障都可以通过财产权以及征收补偿实现，例如我国《行政许可法》第8条中由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿的规定，因信赖旧法而造成的损害，国家应当进行补偿。后者认为信赖保护即为保护自由权的体现，人们可以要求行政行为的行使不得侵害个人权利，并且应当保障人们因信赖法律而实现自身行为的可能性。因此，信赖保护原则要求行政机关撤销、废止先前公布的生效条文不得对公民因信赖该条文所为之权利造成损害。

1.德国。信赖保护原则最初起源于联邦德国，1956年联邦德国西柏林高级行政法院判决引发学界对行政法上的信赖保护的讨论。《联邦程序法》第48条、49条分别规定违法授益行政处理的依职权撤销以及合法授益行政处理的依职权废止。另外，德国在规定信赖保护原则的适用范围中规定了行政计划效力的确保，一方面保障个人对行政计划的稳定预期；另一方面，根据当地政治、经济、环境，对发生形势变更的行政计划应当适时调整。

2.英国。英国规定的正当期待与信赖保护原则含义相当，1987年的Ruddock案使英国逐渐重视正当期待原则。如果公众机构作出的行为使得个人为之期待，若想加以改变需听取个人意见，除非公共利益遭受重大损害。另外，英国法律规定禁反言原则，其含义与正当期待原则相近，均体现了信赖保护原则。3.美国、法国。美、法两国虽未明确规定信赖保护原则，但却通过其他原则加以表现。信赖保护原则在美国是通过行政机关之间的相互信任和忠诚、限制规章的生效日期和溯及力、禁止翻供表现的。法国通过保护既得利益以及行政法不溯及既往表现信赖保护原则。

1.信赖基础。信赖基础是信赖保护的前提，即导致信赖产生的行政机关的行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为。大多数学者认为信赖保护原则应当贯穿于行政行为的全过程，除却无效行政行为外，不论是具体行政行为还是抽象行政行为，也不论是合法行政行为还是违法行政行为，即使是行政机关持续的行政实践、行政不作为，都应当体现该原则。

2.信赖表现。信赖表现即行政相对人因信赖行政机关作出的行政行为而作出的处分行为，包括对财产的处置、使用。德国法院对处分行为作出了更宽泛的解释，只要行政相对人对财产作出深刻且持久的变更，包括不作为行为，就不允许行政机关撤销。3.正当的信赖。《联邦德国行政程序法》第48条第2款列举规定了3种不适用信赖保护原则的具体情形。基于此，信赖保护原则应是在行政相对人无过错的前提下适用的。应当明确的是正当性的判断，理论上有不同看法，有学者认为应将个人利益与公共利益进行比较，当个人利益大于公共利益是即为正当；还有学者认为正当不仅要求期待正当，而且在行政机关改变策略后仍然认为应当保障该期待的实现。然而，公益并非信赖保护成立的唯一标准，即使存在紧迫的公共利益，仍然可以考虑信赖保护，只不过保护方式变更为财产补偿。

理论上讲，对相对人信赖利益的保护有两种方式，存续保护和财产保护。前者是指，因行政行为而产生的行政法律关系主体之间的法律关系，不论其是否合法，一律要稳定行政相对人所信赖的法律状态；后者是指，在必要时打破原有法律状态，而对行政相对人因信赖行政行为而遭受的损失予以财产上的保护。两种保护方式针对的具体情形不同，产生的保护效果亦不相同。1.存续保护。该项保护方式体现了信赖保护原则的立法本意，即维护相对人对法律外观之信赖而作出的行为。在区分合法的授益行为与违法的授益行为时，存续保护的方式有所区别。针对合法的授益行为，行政机关应当秉持依法行政原则及信赖保护原则存续其效力；针对违法的授益行为，如果该项信赖是值得保护的，应当继续其存续力；如果该项信赖不值得保护，依照依法行政原则，应当撤销，并且赔偿相对人损失。2.财产保护。德国《行政程序法》第49条规定，行政机关废止授益行政行为时，须应相对人的申请对其因信赖行政行为的确定力而遭受的财产不利予以补偿。台湾地区《行政程序法》第120条规定，授予利益的违法行政行为经撤销后，受益人因信赖该处分而遭受的财产损失，撤销机关应给予合理补偿。补偿额度不得超过受益人因该处分存续可得之利益。大陆地区对赔偿与补偿进行了区分，针对违法授益行为，行政机关在撤销行政行为时，应当给予相对人合理的赔偿；针对合法的授益行政行为，因具体情形发生变化不要废止时，应当给予相对人补偿。

上述两种方式是目前较为普遍的保护方式，但是，该项原则也遭到不少学者的质疑，焦点集中在补偿范围的不确定性，加大了法律适用的不稳定性。例如，欧洲法院在频繁采用信赖保护原则的同时，却认为违法的授益行为依照合法行政应当撤销，尤其针对企业而言。其判决依据倾向于公共利益优先于个人利益的观点，但是这种看法无疑将德国《行政程序法》第48条信赖保护原则束之高阁。施瓦茨教授评价说：“欧盟法院虽也知晓信赖保护概念，但与德国国内法相比，欧洲法院对该原则的使用却显得更为有限。”因此，我国在进行合理补偿时，补偿额度不能小于相对人因行政行为得到的利益。

我国信赖保护原则尚存在问题，首先，行政赔偿、补偿的界限模糊。我国《行政许可法》对行政机关撤销、废止行政行为给行政相对人造成的损失给予赔偿、补偿。但是，对于赔偿、补偿的标准并没有进行界定，没有可供操作的具体细则，那么在实际中容易导致自由裁量权过大，损害行政相对人的合法权益。其次，公共利益与个人利益的比较衡量失衡。信赖保护原则解决的是行政主体与行政相对人因信赖利益产生的问题，很大程度上涉及公共利益。《行政许可法》规定，基于信赖保护行政机关不得修改、废止已生效的行政行为，但为了公共利益的需要可以为之，给相对人造成损害的给予补偿。由此可知，当面临公共利益损失时，是要优先进行考虑的。但是，如果公共利益的限度把握不好，就会出现借以公共利益受损为名行损害相对人权益的行为。因此，应当明确公共利益的范围，即面向公众，而非一部分团体；内容上具有公众性；性质上具有公益性。信赖保护原则如果要在一个国家的法律秩序中发挥作用，一个很重要的前提是个人的合法权益受到重视，而非仅为公共利益的附属品。针对目前我国信赖保护原则存在的问题，我国应当颁布具体的实施细则进行明确规定，或者颁行行政程序法，将信赖保护原则作为整个行政法领域的原则。同时，针对行政赔偿、补偿的标准，要通过清晰的程序步骤加以明确，避免给行政相对人造成二次损害；信赖保护保护原则是解决行政机关与行政相对人因信赖利益产生的问题的手段，正确界定公共利益的范围对保护私人权益十分重要，为此，在实践中要充分考虑具体情形，合理界定纠纷。

信赖保护原则是行政法中的一项重要原则，对约束行政权力，保障行政相对人利益具有重要作用。参考国外信赖保护原则的规定，可以发现目前该原则已逐渐得到法律的重视，并建立了完善的法律体系。而我国信赖保护原则尚处于理论探索阶段，对具体概念、利益平衡仍应当继续完善。