政府征地报批前未履行告知程序是否可诉？

【案情概览】：
    刘先生即是晋安区新店镇某村村民，同时在该村有宅基地等土地使用权,上述房屋因福州市轨道交通1号线新店车辆基地建设项目被列入征地拆迁范围。
    刘先生于2011年9月15日收到福州市国土资源局送达的《政府信息公开答复书》，从中得知福州市国土资源局和福州市人力资源和社会保障局于2010年9月16日对其所在村发出榕国土征告字（2010）111-2号《征地告知书》，告知拟征地用途、位置、地类、面积及地上附著物情况、征地补偿标准及安置方案、社会保障等，并告知如有异议可申请复核及要求听证的权利。但事实上，福州市国土资源局从未向刘先生告知过征用战峰村土地的有关事宜，刘先生也从未看过该告知书。据悉，2010年10月19日福州市人民政府向福建省人民政府呈报《关于福州市2010年度第十七批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》【榕政地征（2010）58号】，福建省人民政府于2010年11月18日作出闽政文（2010）475号批复。
    2011年11月5日，刘先生就福州市国土资源局不履行征地前告知义务的行政不作为向福州市人民政府提出行政复议申请。2011年11月23日刘先生收到福州市人民政府作出的（2011）23号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理。
    刘先生不服，遂向福建省福州市中级人民法院提起诉讼，请求确认福州市国土资源局不履行征地前告知义务的具体行政行为违法，经福建省福州市中级人民法院审理后，中院以土地征收是由征地前告知、听证、调查确认、征地批准、组织实施等一系列行为构成的，对刘先生权利义务产生实质影响的是征地批准及组织实施等行为，征地前告知行为并不直接产生土地征收的法律后果，因此对刘先生的权利义务未产生实际影响的认定，驳回了刘先生的全部诉讼请求，刘先生不服一审判决，上诉至福建省高级人民法院，本案现正在进一步处理当中。
【法律分析】：
    国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（ 十四）条规定：“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。该条明确规定，国土资源部门在征地依法报批前，应当告知农村集体经济组织和农户，并将被征地农民的知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料，从而可知，征地前的告知义务是强制义务，与被征地农民之间存在利害关系。
    原则上在相应的土地征收报批前，首先，国土资源部门作为报批机关应当将拟征相关土地的地点、用途、区位、土地征收的补偿标准、安置方式等以书面的形式制作《土地征收告知书》，并告知拟征地范围内的相应农村集体经济组织和相关农户、村民。《土地征收告知书》应当由国土资源部门在拟征收土地范围内的乡、村、组、队内公布张贴，并书写记录公布张贴情况。《土地征收告知书》按程序履行告知义务后，应当组织相关农村集体经济组织和相关农户、村民填写《土地征收告知书已送达回证》。其次，国土资源部门在严格遵照《土地管理法》第四十五条四十六条等法律法规的规定，筹备征用土地相关报批材料时，应同时将征用土地报批前拟征地范围内的相关农民知情、确认的相关书面材料列入此次土地征收报批的必备材料。如果，国土资源部门在征地报批时不能提供拟征地范围内相关农民知情、确认等必备材料的，批准土地征收的有权机关应不予受理此次报批，并告知国土资源部门履行告知义务。
    2004年11月3日国土资源部发布了国土资发 〔2004〕238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，2010年5月15日国务院发布了国办发明电[2010]15号《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，以及国土资源部发布的国土资电发〔2011〕72号《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》，上述文件均明确了国土资源部门履行征地依法报批前的告知行为是国务院规定的征地行政行为的必经程序。因此，国土资源部门严格落实征地报批前的告知程序，是法律法规、政策制度要求国土资源部门必须履行的强制义务，是国土资源部门在实施征地行为中遵循依法行政的必要条件，是国土资源部门作出具体行政行为达到行政公开的应尽标准，是农村集体经济组织和被征地农民在征地行为过程中享有知悉权、征收活动意思表达权、征收参与权、行政行为监督权的有力保证，也是保障政府行政行为顺利实施的合理方法，更能在宏观上减少征地矛盾、缓解征收土地产生的社会资源分配冲突。
    本案中，福州市国土资源局在征地依法报批前，并未履行征地前的告知义务，是国土资源局的行政不作为，其未尽到在土地征收过程中应遵循的程序，且福州市国土资源局未能举出在土地征收报批前提交了含有告知刘先生等履行告知义务的必备材料，由于福州市国土资源局不履行该项义务，直接剥夺了刘先生的知情权和参与权，致使刘先生在毫不知情的情况下土地房屋被征收，刘先生与福州市国土资源局不履行征地前告知义务的具体行政行为存在利害关系，该具体行政行为对刘先生的权利义务产生了实际影响，且福州市国土资源局对实施此次土地征收行为的系列程序丧失了合法性，刘先生据此提起的诉讼，应当受到法院的支持。
【办案点睛】：
    实践中，国土资源部门怠于履行征地报批前告知程序的情况非常常见，老百姓在征收决定作出前对于征地事宜一无所知，直到征地批文作出后，老百姓才知道自己所在的土地已经被征为国有。而征地报批前的告知程序，是法律法规、政策制度要求国土资源部门必须履行的强制义务，是农村集体经济组织和被征地农民在征地行为过程中享有知悉权、征收活动意思表达权、征收参与权、行政行为监督权的有力保证。当老百姓对此提起行政诉讼时，法院往往以不属于行政诉讼受案范围为由将老百姓挡在诉讼的大门之外，导致老百姓维权无门。对此，是行政力量对司法程序的不当干预，毫无疑问，征地报批前告知程序具有可诉性。
【重点法条】
1.《中华人民共和国土地管理法》
第七十八条  无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。
    非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。
2.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》
（十四） 健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。
3.《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》
二、严格征地拆迁管理，维护被征地农民利益
部《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）中对提高征地补偿标准、采取多元安置途径、做好农民房屋拆迁补偿安置工作、规范征地程序等提出了明确要求，各级国土资源部门在征地拆迁中要认真执行，加强管理。实施征地拆迁，必须在政府的统一组织领导下依法规范进行。征地中拆迁农民房屋要给予合理补偿，并因地制宜采取迁建安置、货币安置或实物补偿等多种安置方式，妥善解决好农户生产生活用房问题。要严格履行规定程序，征地前及时组织征地公告，并就征地补偿安置标准和政策征求群众意见。群众有意见的，要认真反复做好政策宣传解释和群众思想疏导工作，得到群众的理解和支持，不得强行实施征地拆迁；对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决。征地经依法批准后，要依法规范实施，确保征地补偿费用及时足额支付到位，防止出现拖欠、截留、挪用问题。
4.《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》
二、严格执行农村征地程序，做好征地补偿工作
    征收集体土地，必须在政府的统一组织和领导下依法规范有序开展。征地前要及时进行公告，征求群众意见；对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决，不得强行实施征地。要严格执行省、自治区、直辖市人民政府公布实施的征地补偿标准。尚未按照有关规定公布实施新的征地朴偿标准的省、自治区、直辖市，必须于20lO年6月底前公布实施；已经公布实施但标准偏低的，必须尽快调整提高。要加强对征地实施过程的监管，确保征地补偿费用及时足额支付到位，防止出现拖欠、截留、挪用等问题。征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。重大工程项目建设涉及征地拆迁的，要带头严格执行规定程序和补偿标准。
5.《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》
三、关于征地工作程序
（九）告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。