怎能想当然地解读“行政终局裁决权”

【事实概要】

　　行政终局裁决权是法律规定由行政机关作出最终裁决、最终决定的权力,是一种行政机关享有的司法豁免、排除司法审查的权力。通俗地说，即行政机关免受司法监督、自己能最终说了算数的“自留地”。

　　2015年12月14日，家住吉林省通化县聚鑫经济开发区三合堡村的马先生通过政府信息公开得知吉林省政府于2014年11月14日作出《征地批复》，将马先生占有及使用的土地征收为国有。马先生认为该批复的作出不符合法律规定的实质要件和程序要件提起复议，吉林省政府遂作出吉政复决字[2016]7号《驳回行政复议申请决定书》，以马先生超过复议期限为由驳回复议申请。马先生不服，起诉至长春市中级人民法院，要求法院判令吉林省政府受理复议申请并作出复议决定，长春市中级法院作出(2016)吉01行初25号行政裁定书送达给上诉人，认为马先生起诉的案由不属于人民法院行政诉讼管辖的范围，驳回了马先生的起诉。无奈之下，马先生通过朋友介绍联系到了北京京润律师事务所的殷玉航律师。殷律师在京润律所的会议室接待了马先生，通过马先生的陈述以及对马先生提供材料的仔细研读，殷律师认为一审法院对“最终裁决”的法律解读有误，上诉至吉林高院，获胜的可能性较大。最终，北京京润律所接受了马先生的委托，并指派殷玉航拆迁律师代理此案。

　　【办案掠影】

　　办案第一阶段：仔细研读案卷材料，归纳法院裁判观点

　　通过仔细研读案卷材料，代理律师殷玉航拆迁律师认为一审裁定书认定事实错误、解读法律错误。一审法院认为：“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的‘最终裁决’应当包括两种情形，一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定;二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。而本案中，吉林省政府批准的关于征收集体土地的‘批复’，应属于上述‘最终裁决’的两种情况之一，不属于行政诉讼受案范围，不具有可诉性。”同时，一审法院认为：“不具有可诉性是指某类案件不属于人民法院受案范围，而不是指该类案件的某个环节。不属于人民法院受案范围的行政行为，无论该行为处于行政机关处理程序中的哪个环节，均不属于人民法院受案范围。”

　　办案第二阶段：针对一审裁判观点，依法予以“反击”

　　针对归纳的裁判观点，结合本案，殷玉航拆迁律师认为：“《行政复议法》第三十条第二款规定的‘最终裁决’，系当事人对土地权属产生争议，向行政机关申请裁决，经裁决后当事人仍不服，针对行政裁决提起复议，复议机关受理后，根据行政区划勘定或土地征收决定，作出争议土地权属的行政复议决定，此复议决定才是“最终的行政裁决”。而本案的《驳回行政复议申请决定书》明显与上述情形不同，对涉案土地，上诉人与他人没有权属争议，亦没有因为权属争议向行政机关申请裁决。上诉人仅是针对政府将其土地进行征收的征地批复文件不服提起的复议，一审裁定书将两种情况相混淆，系对法律的错误解读。”

　　另外，“最终行政裁决”是经过实体审查作出的复议决定。本案上诉人所提起的复议申请，未经过实体审查，被上诉人就以超过行政复议申请期限为由不予受理，作出涉案的《驳回行政复议申请决定书》。一言以蔽之，上诉人提起诉讼，是针对被上诉人对行政复议申请应予受理而不受理提起的诉讼，并没涉及到土地所有权有关实体权利确认的行政裁决，故一审裁定书对被上诉人程序上的《驳回行政复议申请决定书》和行政复议法第30条规定经审查作出实体认定的《行政复议决定书》相互等同，从而认为《驳回行政复议申请决定书》是最终裁决，认定亦属错误。

　　为此，殷玉航拆迁律师结合以上观点向长春市中院递交了上诉至吉林高院的行政上诉状。最终在吉林高院的协调下，吉林省政府受理了马先生的复议申请，并于2016年9月22日向马先生送达了“吉政复受字[2016]46号行政复议受理通知书”，截至发稿前，吉林省政府尚未给出复议决定。

　　【律师说法】

　　《行政复议法》第三十条第二款的规定，是以行政行为的种类—行政确认加行政机关的级别—省政府—来设定的行政终局裁决权。错误的将此条款中的“最终裁决”解读为“国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定或者省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定”两种情况于法无据。