可抵达的远方——从全国25份地方版7号文中...

首先，在分享各地7号文带给我的惊喜前，我们有必要对于实现惊喜的奠基人——自然资规﹝2019﹞7号文进行简要的梳理和回顾。唯有如此，才能更加体会到这份惊喜的来之不易和重大意义。

让我们把时针拨回到2019年的跨年夜，就在这一天，自然资源部为矿圈奉上大礼，出台了著名的自然资规﹝2019﹞7号《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》。该意见对于建立矿业权全面竞争性出让体制、严格限制协议出让、积极推进“净矿”出让、明确各级行政机关矿业权出让权限、调整探矿权期限、改革矿产资源储量登记、评审备案制度等方面作出了诸多超越现行《矿产资源法》和矿政管理体制的规定。

可以说，自然资规﹝2019﹞7号文是新矿法还在“持续攻坚克难”的情况下，为适应新时代矿政管理新思维，寻求矿业权用益物权属性与行政权属性有机平衡，进而实现矿业生态良性发展的重要尝试。它是矿政管理体制改革的序章，更是矿法通往新时代的船票。

介绍完相关背景，让我们正式进入这篇文章的主题，聊聊那些散见于各地7号文中的惊喜。

在涉矿行政复议及行政诉讼中，有一类案件是复议机关及法院在审理时都会感到为难或常常出现争议的事项，即矿业权出让登记权限的确认问题。我国矿业权出让权限实行四级管理制，分别为自然资源部、省级自然资源主管部门、市级自然资源主管部门和县级自然资源主管部门。其中，部本级和省级自然资源主管部门层面就审批权限问题基本上不会发生争议或纠纷，但在市、县两级，则会因出让权限是否下放，如何下放，以及能否下放等问题而发生许多争议案件。且在许多案件中，县级自然资源主管部门往往都是在没有任何授权或委托的情况下即越权出让矿业权，而一旦发生争议诉诸复议或诉讼，市级自然资源主管部门又往往出于各种原因而选择对县级自然资源主管部门的颁证行为予以追认，明确已将出让权限进行下放。该种行为不仅导致了出让权限本身管理的混乱，更使得复议机关及法院无法在法律法规的评价体系内对该问题做出客观评价。

然后，令人感到无比欣慰的是，已经有许多省级自然资源主管部门意识到该问题的严重性和严肃性，并在本次地方版7号文中明确做出了禁止市级自然资源主管部门下放出让权限的规定，如：

《安徽省自然资源厅关于贯彻落实矿产资源管理改革若干事项的实施意见》（皖自然资规〔2020〕5号）第一条第一项规定：“市自然资源主管部门不得将本级出让登记权限下放县（市、区）自然资源主管部门，跨行政区域的矿业权登记权限由上一级自然资源主管部门指定。”

《山东省自然资源厅关于推进矿产资源管理改革若干事项的通知》（鲁自然资规〔2020〕2号）第一条规定：“市级自然资源主管部门不得将本级出让登记权限下放县级。”

《河南省自然资源厅关于进一步推进矿产资源管理改革有关事项的通知》（豫自然资规〔2020〕4号）第一条第二项规定：“省辖市自然资源主管部门负责部、省及县级自然资源主管部门负责之外矿产的探矿权采矿权出让登记工作，且不得授权和下放给县级自然资源主管部门。”

除上述地区外，贵州、甘肃等地亦对于禁止出让权限下放做出明确规定，受限于文章篇幅，不再详细列举。但相比于此，除极个别省份明确规定出让权限可下放外，更多地区则是采用“莫言”的立法方式，对于能否下放出让权限不予规定。对此，笔者在权衡利弊及从解决现实问题的角度出发，比较认同应严格限制市级自然资源主管部门下放矿权出让权限的做法，并呼吁能有越来越多的地区接受这种观点和管理模式。

伴随着自然资源有偿使用制度改革、矿业权权益金制度改革、自然资规﹝2019﹞7号等文件的颁布和实施，协议出让被严格限制在“稀土、放射性矿产勘查开采项目或国务院批准的重点建设项目”和“已设采矿权需要利用原有生产系统进一步勘查开采其深部或上部同类矿产（《矿产资源分类细目》中普通建筑用砂石土类矿产除外）”这两种情形的范围内。但事实上，还有一种情形是在实践过程中普遍存在且必须予以解决的问题，即同一采矿权人的不同矿山之间无法单独设立矿业权的边角、夹缝资源权益能否以招、拍、挂方式进行出让？

对此问题，笔者认为，鉴于边角、夹缝资源权益已无法单独设置矿业权，故自然资源主管部门亦无法以矿业权的名义对外进行招、拍、挂。因此，该边角、夹缝资源权益如想完成出让，就必须附着于合法有效的矿业权上而被该矿权吸收。而形成该边角、夹缝资源的不同矿山的同一采矿权人便成为了唯一的选择。行政机关要么选择协议出让给该采矿权人，要么就只能接受矿产资源闲置、浪费的结局。

显然，我们一些地区的自然资源主管部门在实践过程中也遇到了上述问题，并极具魄力的在协议出让情形被严格限定的当下，出于解决问题和贯彻我国高效、集约利用矿产资源的根本原则，在地方版7号文作出了如下规定：

《山东省自然资源厅关于推进矿产资源管理改革若干事项的通知》（鲁自然资规〔2020〕2号）第二条规定：“除《意见》规定的协议出让情形外，同一采矿权人实施整合、利用不宜单独设立矿业权的夹缝资源，整合方案经专家论证和所在地县级人民政府同意后，可以协议方式出让，并根据整合范围签订出让合同、处置出让收益。”

宁夏回族自治区自然资源厅《关于印发<关于贯彻落实自然资源部推进矿产资源管理改革意见的若干政策>的通知》（宁自然资规发〔2020〕4号）第一条第一项规定：“（一）除协议出让外，其他矿业权一律采取招标、拍卖、挂牌方式公开出让（以下简称竞争性出让）。属于下列情形的，可以协议方式出让矿业权：1.稀土、放射性矿产勘查开采项目或国务院批准的重点建设项目；2.已设采矿权需要利用原有生产系统进一步勘查开采其深部或上部同类矿产（《矿产资源分类细目》中普通建筑用砂石土类矿产除外）的；3.同一采矿权人的不同矿山之间不可单独设立矿业权的夹缝资源。”

与此同时，笔者还注意到，内蒙古自治区对于边角、夹缝资源权益的处理亦提出了对策，根据《内蒙古自治区自然资源厅关于贯彻落实矿产资源管理改革若干事项的实施意见（试行）》（内自然资规〔2020〕5号）第二条第七项的规定：“符合矿业权设置区划要求，已设非油气矿业权周边不宜单独设置矿业权的边角资源，通过市场方式出让。相邻矿业权以外的其它企业竞得的，需与周边相邻矿业权或与矿业权设置区划确定的相邻企业整合勘查开采。”就此种处理方式，笔者认为，这是内蒙古在严格遵守协议出让适用范围基础上的变通处理。这种心情笔者是理解的，但呈如上文所述，不宜单独设置矿业权的边角资源权益是无法作为合法权益类型而进行市场交易的。因此，该种方式仍存在法律层面上的障碍和壁垒。

但不管怎样，笔者还是要为山东、宁夏和内蒙古点赞，赞肯他们可以认真思考边角、夹缝资源权益的处理问题，赞肯他们可以在协议出让被严格限制的当下，突破现有规定，为进一步完善矿业权出让管理体制做出了有益补充。

根据《矿产资源法》（修订草案）的核心立法原则，未来对于矿业权的管理要参照不动产模式，逐步弱化矿业权行政许可的审批属性，更进一步强化矿业权作为用益物权的民事权益登记属性，即矿政管理模式要由“出让+审批”制逐渐调整过渡为“出让+登记”制。

从目前来看，贵州、重庆、河南对该原则的理解和落实已经走在了前面，可为未来的逐步推广和实施贡献宝贵的实践经验。

《贵州省自然资源厅关于深入推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》第二条第四项规定：“建立矿业权登记制度。将矿业权审批登记制改革为矿业权出让合同约定登记制，矿业权人与权限内自然资源主管部门签订矿业权出让合同，按规定缴纳（处置）矿业权出让收益（价款）后，即可登记颁发勘查许可证或采矿许可证。”第六项规定：“取消划定矿区范围审批事项。矿业权招拍挂出让、协议出让、探矿权转采矿权、扩大矿区范围等，不再受理、审批划定矿区范围事项。矿区范围在签订的矿业权出让合同中约定。”第七项规定：“‘三合一’方案不再作为申办采矿许可证的前置条件。采矿权人应在约定时间内完成‘三合一’方案编制并通过评审。‘三合一’方案只评审不备案，由具有资格的评审机构将通过评审且公示无异议的‘三合一’方案、专家评审意见送权限内发证机关和矿山所在地自然资源主管部门备查。”

《重庆市规划自然资源局关于贯彻实施<自然资源部推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）>的意见》（渝规资规范〔2020〕6号）第十条规定：“简化矿业权申请要件。不再将矿业权申请人资质证明材料、勘查实施方案和评审意见书、开发利用方案和专家审查意见、环境影响评价报告及环保部门批复文件、矿产资源储量登记书、闭坑地质报告、地质资料汇交凭证等作为矿业权申请登记要件；简化探转采登记程序。探矿权转采矿权划定矿区范围审批程序与采矿权新立登记程序合并，不再办理划定矿区范围审批。签订采矿权出让合同后，申请人按照采矿权新立登记提交要件，直接办理采矿权新立登记。”

《河南省自然资源厅关于进一步推进矿产资源管理改革有关事项的通知》（豫自然资规〔2020〕4号）第三条第九项规定：“竞得人申请办理采矿权登记，相关要件暂时无法提供时，可由企业做出承诺，登记机关容缺办理采矿权登记手续”；第十项规定：“取消采矿权划定矿区范围事项。将采矿权划定矿区范围事项并入采矿权新立登记事项一并办理，不再单独申请批复划定矿区范围。已批准的有预留期限的划定矿区范围批复，预留期到期后，无需办理预留期限延续，其预留期顺延至采矿权新立登记为止。”

依据上述规定可以看出，在《矿产资源法》（修订草案）及自然资规﹝2019﹞7号文相继出台后，各地自然资源主管部门都在探索新时代下矿政管理体制的“内核”究竟是什么。笔者认为，是行政机关行使行政许可权同《民法典》对于物权登记及物权保护两者之间的平衡与兼容。因此，当我看到“行政机关可容缺办理采矿权登记”“将矿业权审批登记制改革为矿业权出让合同约定登记制”“取消划定矿区范围审批事项”“三合一方案不再作为申办采矿许可证的前置条件”等体现行政许可权对用益物权的保护和尊重的时候，我知道，矿政管理新时代真的要到来了，我们的矿政管理机关终于开始尝试慢慢放手，尝试相信“相信的力量”。

《贵州省自然资源厅关于深入推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》第二条第九项规定：“改进矿业权出让收益（价款）计算方式。适用以计算方式确定矿业权出让收益（价款）的，矿业权出让收益（价款）计算不再与‘三合一’方案确定的矿山服务年限挂钩，计算方式改进为：矿业权出让收益（价款）=市场基准价×拟动用资源储量。拟动用资源储量=推荐生产规模×发证年限×1.5（备用系数）。拟动用资源储量大于等于评审备案总资源储量的，拟动用资源储量即为评审备案的总资源储量；拟动用资源储量小于评审备案总资源储量的，未计算矿业权出让收益（价款）的资源储量，待采矿权延续登记时再行计算。”

根据《矿业权出让收益评估应用指南（试行）》第11.2条的规定：“按照相应的评估方法和模型，估算评估计算年限内333以上类型全部资源储量的评估值，并计算其单位资源储量价值；根据矿业权范围内全部评估利用资源储量（含预测的资源量）及地质风险系数，估算出资源储量对应的矿业权出让收益评估值”可知，目前矿业权出让收益是根据矿山全生命周期的所有储量计算得出的，这就意味着对于许多矿山服务年限超过30年的大型矿山采矿权人来说，其取得的采矿权证最长只有30年，但却已经支付了60年、70年、80年乃至100年的出让收益，这种“提前收费”模式不仅大大增加了采矿权人的经济压力和不确定感（对于采矿权证到期后能否延续的不确定），更不符合我国关于构建矿产资源行业可持续发展的根本方针和原则。

因此，当笔者看到贵州省的上述规定时，从心底迸发出的喜悦感让我们近乎不敢相信眼前的字是真实存在的：出让收益同服务年限脱钩，而同发证期限挂钩。这样的规定，理性而温存。愿在不久的将来，出让收益制度不再那么拧巴，不再成为矿业权人那一声“沉重的叹息”。