最高法判例：行政协议的签订主体并非一概是行政主体

☑ 裁判要点

案例一：土地收购储备中心与当事人签订案涉国有土地使用权收回及房屋收购合同，实质是县政府及其相关行政主管部门委托土地收购储备中心以签订合同的方式收回国有土地使用权并给予合理补偿的行政管理活动，是县政府行使行政管理职权、实现行政管理目的一种方式，属行政协议。

案例二：公司与当事人签订案涉征收补偿协议，行政机关全程参与了该协议的协商、签订和履行，是本案的征收主体，当事人与公司所签订的协议，应视为行政机关委托。

☑ 裁判文书

 中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申8090号

再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁都县人民政府。住所地：江西省宁都县梅江镇崇文路县行政中心。

法定代表人：刘定辉，县长。

委托诉讼代理人：王文杰，法制办主任。

再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁都县土地收购储备中心。住所地：江西省宁都县梅江镇胜利西路国土大厦。

法定代表人：温群勇，主任。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：宁都县梅川供水有限公司。住所地:江西省宁都县梅江镇七里村。

法定代表人：崔家仁，经理。

宁都县梅川供水有限公司诉宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心不履行行政征收补偿职责一案，江西省赣州市中级人民法院于2016年8月20日作出（2016）赣07行初62号行政判决，驳回宁都县梅川供水有限公司的诉讼请求。宁都县梅川供水有限公司不服提起上诉后，江西省高级人民法院于2017年4月11日作出（2017）赣行终3号行政判决，撤销一审判决，责令宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心履行行政处理职责。宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、王展飞参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一、二审法院经审理查明，1993年1月14日，宁都县金龙塑料厂注册成立。1999年宁都县人民政府决定建设七里科技工业园区，2000年宁都县金龙塑料厂迁入园区投产，2006年1月9日注销。2001年7月27日江西金龙塑业有限公司注册成立。2005年2月2日，宁都县梅川供水有限公司注册成立，主要为七里科技工业园区提供生产用水和县城周边的七里、逢口、背村、土围四村提供居民生活用水，并于2004年6月8日投入使用。2012年3月19日，应江西金龙塑业有限公司的申请，宁都县土地收购储备中心与江西金龙塑业有限公司签订《国有土地使用权收回及房屋收购合同》，对江西金龙塑业有限公司位于七里科技工业园区的国有土地使用权及地上建筑物和其他附属设施进行收购。宁都县梅川供水有限公司认为宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心的收购行为使其失去了园区唯一的供水客户，公司资产处于闲置状态，严重侵犯其合法权益，因此向一审法院提起诉讼请求确认宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心只征收江西金龙塑业有限公司资产，不征收宁都县梅川供水有限公司资产的行政行为违法，同时判令赔偿经济损失5366736.05元。另查明，宁都县梅川供水有限公司所占用土地没有办理土地登记手续，土地性质仍为集体土地，其地上所建建筑物也未办理规划、建筑等相关审批手续。

另查明，2002年9月16日，宁都县人民政府办公室对宁都县供水项目办作出宁府办字[2002]194号《关于县供水项目办要求调整刘坑改水工程供水方案的请示的批复》，决定对刘坑改水工程方案进行调整，调整后供水受益范围为县城周边的七里、逢口、背村、土围四村，使用125万元项目资金不变，原宁都县自来水厂承担的项目债权债务转由宁都县金龙塑料厂承担。2002年9月29日，宁都县供水公司根据上述批复与宁都县金龙塑料厂签订了《世行贷款项目七里村供水工程转贷协议书》（以下简称《转贷协议书》），双方协定原由宁都县自来水公司具体承办和实施的以原刘坑乡人民政府名义批准引进的世界银行改水项目贷款125万元转贷给宁都县金龙塑料厂使用，宁都县金龙塑料厂全权负责七里供水项目的工程施工、质量安全和水厂的使用，并须以原刘坑乡人民政府名义协助宁都县农村供水项目办公室做好迎接世界银行及省、市项目管理部门的检查、验收工作及相关事宜。遵守改水项目的相关规章和制度，接受宁都县农村供水项目办公室的管理。

宁都县金龙塑料厂法人代表栏有崔家政签名。2003年7月8日，宁都县金龙塑料厂与七里村委会签订了占地协议，约定占地补偿费为14000元/亩，埋设管道沿线按每平方米5元计算。据2004年6月8日宁都县金龙塑料供水工程预验会议纪要记载，宁都县金龙塑料供水工程于2003年9月正式开工，于2004年5月10日基本完工，并试车通水约一个月。该会议纪要建设单位签名为崔家仁等3人。2005年2月2日，宁都县梅川供水有限公司注册成立，法定代表人为崔家政。2005年9月29日，江西金龙塑业有限公司向宁都县人民政府有关领导提出要求解决其在七里工业园未享受水东工业园同等待遇问题，时任县长杨晓春批示，要求宁都县自来水公司提出七里工业园自来水设施的收购意见。2010年11月15日，宁都县发展和改革委员会作出宁发改投字[2010]107号《关于核准宁都梅川供水公司供水管网改扩建工程项目的批复》，同意建设宁都梅川供水公司供水管网改扩建项目，项目总投资为600万元。2010年11月4日，宁都县环境保护局出具该项目的环评报告。2015年1月9日，经宁都县金龙塑料厂申请，宁都县工商行政管理局核准注销该企业登记。2012年11月30日，宁都县梅川供水有限公司向宁都县人民政府提交《要求县政府收购原与七里工业园区配套梅川水厂的申请报告》。宁都县工业和信息化局于2013年2月22日作出回复，称已建议由宁都县财政局、宁都县国土资源局和世界银行贷款管理机构组成联合工作组对宁都县梅川供水有限公司资产进一步核实评估，对债务进行清查，提出资产收购价位及资产处置方案，报宁都县人民政府批准后实施。2013年4月15日，宁都县工业和信息化局向宁都县人民政府提交了《关于崔家仁同志要求政府收购宁都梅川供水公司资产信访事项的情况汇报》，建议对宁都县梅川供水有限公司的资产进一步核实评估，对债务进行清查，提出资产收购价位及资产处置方案，报宁都县人民政府批准后实施。宁都县人民政府未作出处理。2015年，江西金龙塑业有限公司起诉宁都县供水公司，要求解除双方于2002年9月29日签订的《转贷协议书》并判决宁都县供水公司赔偿其投资款及利息损失。一审法院认为江西金龙塑业有限公司与宁都县金龙塑料厂是两个相互独立的企业法人，各自依法独立享有民事权利、承担民事义务。因江西金龙塑业有限公司未提供证据证明其在宁都县金龙塑料厂被注销后承继了权利义务，故其不具备主张《转贷协议书》中相关权利的主体资格，一审法院据此于2015年10月15日裁定驳回江西金龙塑业有限公司的起诉。二审法院裁定驳回上诉，维持一审民事裁定。

一审法院认为，宁都县土地收购储备中心与江西金龙塑业有限公司签订《国有土地使用权收回及房屋收购合同》，系双方依自愿、合法、等价有偿原则形成的合同行为，并不是宁都县人民政府实施的行政征收行为。宁都县梅川供水有限公司要求宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心对其资产进行征收不符合法律的规定，其请求宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心履行行政征收的法定职责的请求不成立，其申请不符合法定条件。宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心没有不履行法定职责的情形。宁都县梅川供水有限公司有关赔偿经济损失的主张缺乏事实和法律依据，依法不应支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回宁都县梅川供水有限公司的诉讼请求。

二审法院认为，江西金龙塑业有限公司与宁都县土地收购储备中心签订《国有土地收回及房屋收购合同》，导致宁都县梅川供水有限公司因失去唯一供水客户而停产停业，鉴于七里科技工业园供水设施基础项目属宁都县人民政府引进的世界银行贷款项目，2002年9月16日，宁都县人民政府办公室作出宁府办字[2002]194号《关于县供水项目办要求调整刘坑改水工程供水方案的请示的批复》，将该项目调整由宁都县梅川供水有限公司负责实施并投资建设，并承担偿还世行转贷款的义务。现该项目因行政征收行为被迫中止，宁都县梅川供水有限公司由此造成的损失，宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心依法应当予以补偿。宁都县梅川供水有限公司于2013年向宁都县人民政府提交了要求收购其资产的申请报告，宁都县工业和信息化局也提出了相关补偿的方案，但宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心对此申请未予处理，构成行政不作为。宁都县梅川供水有限公司提出的要求人民法院对因不作为造成的经济损失予以赔偿或补偿的诉请，由于其提出的损害后果，系因江西金龙塑业有限公司与宁都县土地收购储备中心签订的《国有土地使用权收回及房屋收购合同》所造成，与宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心不履行职责行为之间不存在因果关系，依法应先通过行政补偿处理程序予以解决，不宜直接审理。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误。据此，二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项、第七十二条的规定，判决撤销一审判决，责令宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心自判决书送达生效之日起三个月内对宁都县梅川供水有限公司提出的补偿申请依法履行行政处理职责。

宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心向本院申请再审，请求：撤销二审判决,改判支持一审判决。其申请再审的主要事实与理由为：1.江西金龙塑业有限公司与宁都县土地收购储备中心签订《国有土地使用权收回及房屋收购合同》是一种民事合同行为，不是行政行为，没有影响宁都县梅川供水有限公司的正常经营，事实上宁都县梅川供水有限公司已与他人合伙注册公司在原址从事经营活动。2.二审判决认定世界银行农村改水项目贷款经宁都县人民政府批准后转贷给原宁都县金龙塑料厂使用，并由原宁都县金龙塑料厂相关股东投资设立的宁都县梅川供水有限公司负责供水工程建设缺乏事实根据，世界银行贷款的使用主体没有变化，且宁都县梅川供水有限公司至今没有偿还过本金和利息。3.二审判决主文超出了宁都县梅川供水有限公司的诉讼请求，属于违法行使行政裁判权力。

本院认为，行政协议是行政机关以及法律、法规、规章授权的组织为实现行政管理目标，在其职权范围内与行政管理相对人签订或者委托其他组织与行政管理相对人签订的具有行政法上权利义务关系的协议。本案中，《国有土地使用权收回及房屋收购合同》系宁都县土地收购储备中心与江西金龙塑业有限公司协商签订。作为合同一方当事人，宁都县土地收购储备中心是宁都县人民政府根据《土地储备管理办法》相关规定批准设立的具有独立法人资格、隶属于宁都县国土资源局并统一承担土地储备工作的事业单位，其与江西金龙塑业有限公司签订案涉国有土地使用权收回及房屋收购合同，实质是宁都县人民政府及其相关行政主管部门委托宁都县土地收购储备中心与江西金龙塑业有限公司以签订合同的方式收回国有土地使用权并给予合理补偿的行政管理活动，是宁都县人民政府行使行政管理职权、实现行政管理目的一种方式，属于行政诉讼法和司法解释规定的行政协议。

由于江西金龙塑业有限公司的国有土地使用权和地上房屋被宁都县人民政府协议收回和收购，宁都县梅川供水有限公司丧失了主要甚至是唯一的供水客户，无法正常经营，濒临停产停业。此时，宁都县人民政府对江西金龙塑业有限公司进行整体收回和收购的行为已对宁都县梅川供水有限公司的经营权益产生了不利影响。因此，在宁都县梅川供水有限公司就此提出收购申请，且宁都县工业和信息化局也对此提出相关补偿方案的情况下，宁都县人民政府应当依法予以受理并及时作出处理。然宁都县人民政府对此并未予以处置，故二审判决认定其不履行处理职责行为违法并责令限期予以处理有事实与法律依据，并无不当。关于宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心提出的二审法院超出诉讼请求范围裁判的问题，根据行政诉讼法及司法解释相关规定，人民法院审理行政案件，对被诉行政行为合法性实行全面审查，不受当事人诉请范围的限制，人民法院经审查后根据具体案件事实和法律规定作出适当判决，判决方式亦不必然受限于当事人的诉讼请求。宁都县梅川供水有限公司诉请宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心赔偿（补偿）损失，人民法院判决对补偿申请依法履行行政处理职责，并不违法。

综上，宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人宁都县人民政府、宁都县土地收购储备中心的再审申请。

审判长　　耿宝建

审判员　　白雅丽

审判员　　王展飞

二〇一七年十二月十九日

书记员　　于　露

 中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申1302号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：吉林省辽源市龙山区人民政府，住所地吉林省辽源市龙山区辽河大路6889号。

法定代表人：**飞，该区区长。

行政机关负责人：高峰，该区副区长。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：李德春，男，1964年9月10日出生，汉族，住吉林省辽源市龙山区。

原审第三人：吉林省龙腾房地产开发集团有限公司，住所地:吉林省辽源市西宁大路龙腾景昇花园小区一号楼。

法定代表人：伍国春，该公司董事长。

委托诉讼代理人：王延安，系该公司副总经理。

再审申请人吉林省辽源市龙山区人民政府（以下简称龙山区政府）因与李德春、第三人吉林省龙腾房地产开发集团有限公司（以下简称龙腾公司）履行房屋征收补偿职责纠纷一案，不服吉林省高级人民法院（2017）吉行终208号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

龙山区政府向本院申请再审称：一、李德春与龙腾公司是中银项目联合开发主体，案涉征收决定解决的是项目拆迁遗留问题，原审判决认定李德春是被拆迁人错误；二、房屋征收协议是龙腾公司与李德春平等主体之间的财产关系，没有约定任何行政法上的权利义务关系，政府出具承诺函是为了调解李德春与龙腾公司之间的暴力冲突，仅具有监督性质；三、房屋征收补偿协议签订前，李德春的大部分房屋已经被龙腾公司拆除，且征收补偿协议载明的李德春房屋面积与交出的房证总面积不一致，即使政府有征收补偿职责，原审判决对于补偿范围的认定也存在错误。四、原审判决强令龙山区政府代龙腾公司承担民事责任。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。

李德春答辩称：所谓的联合开发协议，不仅没有实际履行，而且业已被废止。本案系基于龙山区政府的征收决定引发的，龙山区政府负有法定征收补偿义务，应当按照其确认的补偿方式和数额对李德春进行补偿。签订的房屋征收补偿协议是行政协议，而非民事协议，龙山区政府向李德春也出具相应的承诺函，补偿协议约定的补偿金额经过政府委托的征收中心书面确认。二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回再审申请人的再审申请。

龙腾公司答辩称：征收补偿协议无效，龙腾公司不是征收人、也不是拆迁人，与李德春签订的补偿协议不具有法律所规定的主体资格，因此无权与李德春签订补偿协议。而且根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对被征收资产应当进行评估。李德春迟迟不接受征收，导致群体上访，龙腾公司与李德春签订的征收补偿协议并非真实意思表示。

本院经审查认为：本案的争议焦点有以下两个：

一、关于2013年8月24日签订的征收补偿协议是否是行政协议

首先，从法规规定的法定义务看，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县及人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。2011年7月18日龙山区政府作出龙府征字（2011）7号《关于中银大厦科技城（原紫禁城）地块国有土地上房屋征收的决定》，此后，龙山区政府与案涉地块上除李德春外的其他184户被征收人签订了征收补偿协议，因此龙山区政府具有对案涉地块的征收补偿职责；其次，从案涉协议的签订过程看，2011年7月22日，龙山区政府征收办和龙腾公司签订了《关于紫禁城香皂厂地块征收与安置有关问题的协议》。确定征收的主体是龙山区征收办，所需资金由龙腾公司支付。2013年8月24日，李德春与龙腾公司达成征收补偿协议，约定李德春在谅解的基础上经龙山区政府征收部门协调，为支持辽源市政府、龙山区政府开发建设《中银大厦科技城》项目，双方达成协议。同时约定协议自李德春取得龙山区政府房屋征收部门的承诺函时生效。双方此前签定的一切协议全部废止。同月25日，李德春、龙腾公司共同在龙山区××区长××办公室协商，并经龙山区区长张凤林同意，龙山区征收办向李德春出具《承诺函》，依据《国有土地上房屋征收补偿条例》相关规定，承诺并保证房屋征收实施单位龙腾公司按2013年8月24日所签订的《房屋征收补偿协议书》中约定的条款履行。同日，龙腾公司向龙山区征收办出具了《保证函》，保证严格按照与李德春协议的约定履行。同月30日，李德春将十八本房屋所有权证和一本土地使用权证交给龙山区征收办。

根据上述事实经过，可以认定本案法律关系属于《国有土地上征收补偿条例》中所规定的征收关系，龙山区政府全程参与了征收补偿协议的协商、签订和履行，是本案的征收主体，李德春与龙腾公司所签订的协议，应视为龙山区政府委托。因此该协议属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的土地房屋征收补偿协议。

二、关于该协议是否有效，是否应当继续履行

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款规定，原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容。本案中，龙山区政府作出龙府征字（2011）7号《关于中银大厦科技城（原紫禁城）地块国有土地上房屋征收的决定》后，为实现征收土地房屋的目的，双方经过多次协商，自愿签订了案涉征收补偿协议，虽然该征收补偿协议由龙腾公司与李德春双方签订，但是根据龙腾公司与龙山区征收办的配套协议、龙山区征收办向李德春出具的承诺函，可以认定龙山区政府系征收主体，应视为龙山区政府委托龙腾公司，案涉征收补偿协议依据《国有土地上房屋征收补偿条例》签订，不存在重大明显违法情形，该征收补偿协议有效，应当继续履行。二审依据协议约定的内容，判决龙山区政府支付房屋征收补偿款人民币7700万元，判决给付约定的8个30平方米车库和400.57平方米房屋，同时根据协议分期计算利息，并无不当。龙腾公司和龙山区政府主张征收补偿协议约定价格过高，但未能提供证据证明。龙山区政府申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，龙山区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人吉林省辽源市龙山区人民政府的再审申请。

审判长　　梁凤云

审判员　　余晓汉

审判员　　张　艳

二〇一九年十二月十七日

法官助理    陈   默

书记员       王    旭