最高法胜诉判决：撤销违法的棚改征收决定不一定损害社会公共利益！

导读：在棚户区改造征收项目中，房屋征收决定是最难被撤销的行政行为，关键就在于其始终保有“社会公共利益”这一护身符。即便征收决定在认定事实、作出程序上均存在重大违法，仍可能因将其撤销会对建设项目推进、其他已签约被征收人权益等社会公共利益产生严重损害而只确认违法甚至对所谓“瑕疵”予以指正，进而使其“带病”继续成为拆除老百姓房屋的依据。那么，违法的房屋征收决定真的怎么也撤不掉吗？2021年新年伊始，北京在明律师事务所的刘博韬律师代理的一起案件经最高人民法院提审赢得了胜诉：违法的房屋征收决定终被判决撤销，关于“社会公共利益”究竟是否因撤销征收决定受到损害的问题罕见地获得了实体性审理！【基本案情：千疮百孔的征收决定，真的撤不掉？】委托人王先生等人的房屋位于贵州省安顺市西秀区某片区内。2017年8月8日，西秀区政府作出《关于西秀区xxx城市棚户区改造项目红线范围内房屋征收决定书》（最高法裁判中简称为“ 19号征收决定”），王先生的房屋被纳入征收范围。王先生认为这份国有土地上房屋征收决定存在大量严重的实体和程序违法事实，遂请北京在明律师事务所的刘博韬、闫会东律师经办本案，希望能将涉案征收决定一举依法撤销。然而如前所述，想要撤销一份房屋征收决定绝非易事。贵州省安顺市中级人民法院于2018年判决驳回了王先生的诉讼请求。王先生并未气馁，在律师的指导下向贵州省高级人民法院提起了上诉。2019年省高院作出二审判决，撤销一审判决，确认19号征收决定违法。然而“确认违法”的判决并不是被征收人满意的，征收决定没有被撤销的情况下，意味着地方政府仍可以继续寻求拆除被征收人的房屋。于是，王先生继续向最高人民法院申请再审。2019年12月，最高人民法院裁定提审本案，并于2020年9月1日依法公开开庭进行了审理。根据二审法院的裁判，19号征收决定存在棚改项目立项时点晚于征收决定作出时点、征收补偿费用未被证明已足额到位、专户存储等严重违反法定程序的情形。但顾及涉案项目“是政府重要的安居保障性工程，公益属性明显，一旦撤销将会损害更大的公共利益”，法院仅判决将19号征收决定确认违法但不予撤销。故此，本案最核心的争议焦点事实上只有一个——撤销19号征收决定究竟是否会损害社会公共利益？【最高法一锤定音：撤销违法的征收决定是否损害社会公共利益应予查明】最高人民法院在庭审中对本案进行了极为细致的审理，对案涉征收项目推进情况进行了核实，并责令区政府庭后提交案涉征收项目的资金投入、签约情况、推进现状和计划等证据，目的就是查明撤销19号征收决定究竟会不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。结合庭审中双方当事人的诉辩意见和被告提供的大量所涉棚改项目的证据材料，最高人民法院给出了如下极具实践指导意义的裁判观点：1.征收集体土地上房屋不得“混用”国有土地上房屋征收程序。最高法认为，19号征收决定确定的征收范围内绝大部分都是未取得省级政府征地批复的集体土地，区政府直接按国有土地上房屋征收的程序对集体土地实施征收，超越法定职权且缺乏法律依据。而少部分确在省政府征地批复范围内的土地事实上也并未完成土地征收程序，区政府直接实施房屋征收，误将国有土地上房屋征收程序用于集体土地征收，仍属适用法律错误。总之，《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《土地管理法》分别规定了这两种截然不同的征收程序，二者不可混用，更不可在程序上参照执行最高法相关司法解释的规定。故涉案19号征收决定存在超越法定职权、缺乏法律依据的重大实体违法情形，而不是像二审法院判决那样仅仅存在重大程序违法。2.法院应考虑撤销征收决定是否将真正损害公共利益及是否具备将其撤销的现实基础。最高人民法院在裁判观点中指出：法院在对征收决定进行司法审查时，征收方往往已开展了具体的征收工作，并会以推进征收工作进度、服务地方发展大局、涉及面较广等作为“如撤销将损害社会公共利益”的理由。但法院不宜简单将该类事由归入公共利益的法定范畴，而应考虑撤销征收决定是否将真正损害公共利益。最高法认为，在征收范围内的大部分被征收人已经签约，或者多数被征收房屋已被拆除，征收补偿已实际履行的情况下，可以判决确认征收决定违法但不予撤销。相反，在征收决定尚未具体实施，或者虽已启动实施但因各种原因停滞的情况下，就可以予以撤销。本案中，结合区政府提交的证据材料可知，案涉征收项目推进困难，计划拆迁518户，已签约117户，实际兑付92户征收补偿款，使用安置房67套。征收红线范围内的大多数被征收人并没有签订征收补偿协议，签约率低，且项目因资金缺口大、贷款遇阻等原因已经停滞较长时间。又根据影像图可知，项目范围内实际拆除房屋较少，实际签约并兑付的户数并不多，且该项目已无明确推进计划。综上所述，最高法认为，判决撤销19号征收决定既有利于保护被征收人的合法权益，又有利于化解项目久拖不决之困境，被诉19号征收决定具备撤销的现实基础。区政府辩称撤销该征收决定会导致公共利益严重受损。尽管当地客观存在改善城市交通和人居环境等需要，但不足以证实其不经过法定的征地审批即进行集体土地征收的正当性和紧迫性。且区政府至今未能提供项目继续推进的有效方案和计划，现有证据不足以证明撤销19号征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，区政府所谓“重大损害”与本案被诉征收决定涉及事项并无直接关联性。2020年9月29日，最高人民法院作出（2020）最高法行再276号《行政判决书》，认为西秀区政府所作19号征收决定存在严重的实体和程序违法，且区政府并未提供足够证据证明撤销会给国家利益、社会公共利益造成损害，一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，应予改判。最高法遂作出本案终审判决，撤销贵州省高级人民法院和贵州省安顺市中级人民法院此前作出的二、一审判决，撤销贵州省安顺市西秀区人民政府于2017年8月作出的19号棚户区改造征收决定。这意味着王先生等涉案被征收人最终获得了法律层面上的完胜，区政府已丧失了继续拆除其房屋的法律依据！北京在明律师事务所的刘博韬、闫会东律师要借此提示广大被征收人的是，最高法的这份裁判无疑对撤销房屋征收决定类案件具有重要的指导性意义和借鉴价值，也是司法机关进一步保障产权人合法财产权利、规范行政机关征收拆迁行为的又一积极信号。裁判的核心价值就在于首次明确了“社会公共利益”究竟是否因撤销违法的征收决定而被损害，是需要法院根据在案证据和所能查明的事实依法审查的。不能仅因征收方单方面强调“撤销会损害”就盲目予以采信，甚至在客观上逐渐形成“征收决定只判确认违法，不判撤销”的错误审理、裁判原则。换言之，房屋征收决定作为整个征收拆迁过程中对被拆迁人产权影响最重大的行为，当其确实存在严重违法情形时，完全有可能被依法判决撤销。地方政府绝不可以“社会公共利益”来绑架征收拆迁法律法规的权威性，将其作为违法征收决定的“免死金牌”。最高法以本案裁判表明，这种想法是彻底行不通的！对于征收方而言，需要吸取的教训有且只有一个——请严格依法认定土地性质，明确所应适用的法律和程序，严格依法获取征地批复或者作出征收决定。否则，其就将无权要求老百姓配合签字，更将无权拆除老百姓的哪怕一间房屋！

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