“全员安全生产责任制”时代来临——新《安...

新法中第五条新增“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人。”第二十一条“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立健全并落实本单位全员安全生产责任制，加强安全生产标准化建设；…（五）组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制。”

第五条新增部分确立了生产经营单位主要负责人在安全生产责任中的主体地位。企业需要关注的点可能在于主要负责人的范围，可以从相关规定来一探究竟：（1）《生产经营单位安全培训规定（2015修正）》第三十二条第一款：“生产经营单位主要负责人是指有限责任公司或者股份有限公司的董事长、总经理，其他生产经营单位的厂长、经理、（矿务局）局长、矿长（含实际控制人）等”；（2）2020年国务院安委办发布的《全国安全生产专项整治行动三年计划》：“企业法定代表人、实际控制人等主要负责人要强化落实第一责任人法定责任。” 从上述条文中可以发现，根据不同的企业性质和实际情况，主要负责人的职位有所区别，有的可能是法定代表人，有的可能是董事长、总经理或者实际控制人。可见，决定一个企业主要负责人的决定性因素并不在于职位，而在于其影响力。一个企业的主要负责人应当是对本企业生产经营活动和安全生产工作负全面责任和具有决策权的领导人员。在实际执法过程中，执法人员可能会通过企业的档案询问核实，查阅主要负责人任命文件、安全生产管理架构图等来确定主要负责人。

新增内容增加了主要负责人的职责，一是“加强安全生产标准化建设”。 “加强安全生产标准化建设”与原《安全生产法》第四条对企业的要求是一致的，本条新增主要强调该规定不仅是对企业的要求，主要负责人也要主动落实企业安全生产标准化建设。目前，2017年实施的《企业安全生产标准化基本规范》（GB/T 33000-2016）是企业完善安全生产标准化的参照标准，其中详细规定了目标职责、制度化管理、教育培训、现场管理、安全风险管控及隐患排查治理、应急管理、事故管理和持续改进8个体系的核心技术要求。

“组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制”是新法新增的内容，并且在对企业的要求中也新增了这样的要求。可以预见，构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制将成为企业和主要负责人的重点工作内容。双重预防工作机制的逻辑关系是相互配合，相互促进，目的是降低事故发生的可能性。天津“812”和响水“321”重特大爆炸事故给企业和相关政府部门带来了惨痛的教训，防范事故的发生理应成为企业安全生产合规的重点。安全风险分级管控是隐患排查治理工作的前提，只有做好安全风险分级管控，隐患排查治理的工作才更有针对性和科学性。相对地，隐患排查治理的工作重点应在于安全风险分级管控的措施是否落实。因此，双重预防工作机制可以有效降低企业发生安全事故的风险。

国务院安委办在2016年发布了《标本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》，该通知首次提出企业应当着力构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防性工作机制。本次新法修订等于是以法律的形式确立了该工作机制。同年，国务院安委办还发布了《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》。这两个文件配套实施，详细地阐明企业应当如何构建双重预防机制，包括“（一）健全安全风险评估分级和事故隐患排查分级标准体系；（二）全面排查评定安全风险和事故隐患等级；（三）建立实行安全风险分级管控机制；（四）实施事故隐患排查治理闭环管理”。企业主要负责人应当根据这两个文件加强构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制。

新法新增第三条“三管三必须原则”：“安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产必须管安全。”第二十二条：“生产经营单位的全员安全生产责任制应当明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。生产经营单位应当建立相应的机制，加强对全员安全生产责任制落实情况的监督考核，保证全员安全生产责任制的落实”。

“三管三必须原则”强调的是其他负责人在安全生产工作中要担负相应的安全责任，即要求落实“一岗双责”。笔者认为，落实“全员安全生产责任制”的重点内容就在于其他负责人如何适当地参与安全管理工作中去。其他负责人的责任范围，专业部门与安全生产管理部门在安全生产工作中的职责划分都将成为企业落实全员安全生产责任的重点与难点。

应急管理部副部长宋元明在新《安全生产法》发布会举了一个生动的例子，有助于我们理解“三管三必须原则”的内核：“我们讲管业务必须管安全，管生产经营必须管安全，这在企业里除了主要负责人是第一责任人以外，其他的副职都要根据分管的业务对安全生产工作负一定的职责，负一定的责任。举一个例子，比如一个企业总部，董事长和总经理是主要负责人，那么他就是企业安全生产第一责任人。但是还有很多副职，比如很多副总经理，分管人力资源的副总经理，对分管领域的安全要负责任。下属企业里面，安全管理团队配备得不到位，缺人，由此导致的事故这个副职是要负责任的。比如分管财务的副总经理，如果下属企业里安全投入不到位，分管财务的副总经理是要承担责任的。说到生产，管生产的副总经理不能只抓生产，不顾安全，抓生产的同时必须兼顾安全，抓好安全，否则出了事故以后，管生产的是要负责任的。”

新法并没有给出具体的实施方案，只在第二十五条建议“生产经营单位可以设置专职安全生产分管负责人，协助本单位主要负责人履行安全生产管理职责”。关于其他负责人如何落实安全责任，企业可以借鉴大型央企的经验。中国化学品安全协会组织在2020年发布了《关于加强专业安全管理有效预防危险化学品重特大事故的指导意见》（化安协发〔2020〕43号），其中规定“企业可在安全生产委员会框架下，设立生产、工艺、设备、仪表、电气、工程等专业安全分委员会，负责研究解决生产、技术、设备、仪表、电气、工程等专业领域的安全重大议题。分委员会主任由企业相应业务分管领导担任，办公室设在相应专业（职能）部门。”中国化学品安全协会的主要任务包括宣传贯彻国家安全生产法律法规，起草修订化学品安全法规、规章和技术标准等，其会员包括很多大型的央企，如中石油、中石化等。其发布的文件对于企业落实其他负责人的安全责任具有很好的参考价值。它对其他专业部门参与安全生产管理，担负安全责任的范围作出了详细的划分，比如“生产、工艺、技术等专业部门，按照职责分工对开停车、生产运行、生产方案调整等生产过程的安全负责，对生产、工艺管理制度的制修订和适宜性负责，对操作规程、工艺参数、工艺交出和开停车方案的有效性负责，对新技术应用的安全负责，对专业范围内的风险分级管控与隐患排查治理负责，对所辖业务内发生的变更负责，对所辖业务的承包商安全管理负责，按照权限分工对生产运行、工艺技术等事故事件技术进行调查处。”

新《安全生产法》的出台，意味着安全生产工作不仅是安全部门的职责，企业要明确专业部门安全管理职责并落实相应安全责任，突出专业部门专业安全管理重点，夯实安全生产基础。对此，笔者在这里向企业提出三点建议，一即上文所述，可以借鉴央企经验在安委会基础上设置专业分委会；二是将专业安全纳入职工考核范围，将专业安全作为职工加薪或者晋升的参考指标之一；三是加强专业部门安全管理知识的培训，可以通过开展专业安全活动、专业安全课等。这三点建议可以一定程度上强制其他负责人积极主动地参与安全生产管理工作中去。 

新法第二十五条新增“生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：（三）组织开展危险源辨识和评估…生产经营单位可以设置专职安全生产分管负责人，协助本单位主要负责人履行安全生产管理职责”。

组织开展危险源辨识和评估并不是个陌生的字眼，这里只不过是对安全生产管理人员提出了更高的要求。2020年国务院安委办发布的《全国安全生产专项整治行动三年计划》的部分内容与之具有一致性：“建立企业安全风险辨识评估制度是健全完善企业安全风险防控机制的重要手段，其中主要的工作就是定期组织专业力量和全体员工全方位、全过程辨识生产工艺、设备设施、作业环境、人员行为和管理体系等方面存在的安全风险。按照有关标准规范，对辨识出的安全风险进行分类、梳理、评估，加强动态分级管理，科学确定安全风险类别和等级，实现‘一企一清单’。”

新法的实施，给企业在安全生产管理部门和其他专业部门的职责定位和划分上带来新的挑战。有人可能会质疑新法的实施将安全生产管理部门在安全工作中边缘化，而有人会觉得这扩大了安全生产管理部门的职权，比如对其他专业部门的监督指导权力。笔者认为，新法的实施并没有削弱安全生产管理部门的职能，也没有增加其职权的目的。在安全生产工作中，安全生产管理部门依然是重要的参与者。需要注意的是，安全生产部门作为安全管理工作更专业的部门，应当充当其他专业部门在安全管理工作中顾问类角色，运用专业知识，给相关负责人提供决策的依据和基础，随着全员安全生产责任制时代来临，安全生产部门有可能逐步过渡为专业技术部门。

新法中第五十七条对从业人员的要求增加“落实岗位安全责任”。这意味着对一线从业人员要求的提高，从被动服从管理、遵守本单位的安全生产规章制度和操作规程，到主动落实相应的安全责任。同时，新法还将未落实岗位安全责任纳入从业人员行政处罚的范围。因此，一线从业人员要加强对自身的要求，主动加入到保障安全生产的工作中去。

最后，新法在法律责任层面加大了惩罚力度，警示企业落实全员安全生产责任的必要。第九十四条第一款：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正，处二万元以上五万元以下的罚款；逾期未改正的，处五万元以上十万元以下的罚款，责令生产经营单位停产停业整顿。”第九十六条：“生产经营单位的其他负责人和安全生产管理人员未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正，处一万元以上三万元以下的罚款；导致发生生产安全事故的，暂停或者吊销其与安全生产有关的资格，并处上一年年收入百分之二十以上百分之五十以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。” 这意味着对主要负责人、安全生产管理人员失职处罚幅度的增大和处罚端口的前置，在责令限期改正的同时可以并处罚款。同时，也将其他负责人纳入处罚的范围。第一百零七条增加了从业人员的处罚情形——“未落实岗位安全责任”。

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