对判决被告重新作出具体行政行为案件的探析

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条的规定，人民法院审理行政诉讼案件，经过开庭审理认为，被告作出的具体行政行为违法的，有权依法判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。我国《行政诉讼法》虽然赋予人民法院可以判决被告重新作出具体行政行为的司法裁判权，但并不是任何行政诉讼案件，只要判决撤销或部分撤销，都可以判决被告重新作出具体行政行为。人民法院判决被告重新作出具体行政行为应具备一定的条件。人民法院是否必须判决被告重新作出具体行政行为？应判决被告在多长期限内重新作出具体行政行为？被告逾期不重新作出具体行政行为应承担什么样的法律责任？这些问题在立法上没有作明确规定，在执法与司法实践中却亟待解决。　 　一、人民法院判决被告重新作出具体行政行为的必要性。 根据《行政诉讼法》第54条第2项的规定，人民法院判决撤销或部分撤销违法的具体行政行为时，可以判决被告重新作出具体行政行为。在立法上采用的是“可以”这—法律用语，有人认为，在行政诉讼法中规定的“人民法院判决被告重新作出具体行政行为”属于任意性规范，而不属于强制性规范，即使在具备重新作出具体行政行为的条件，人民法院也不是必须判决被告重新作出具体行政行为，而是也可以不判决被告重新作出具体行政行为，这是对行政诉讼法立法本意的—种误解。在行政诉讼法中设定判决被告重新作出具体行政行为的目的，在于让行政法律关系中的具体问题得到全面解决，使公共利益和个人利益得到切实保护。因此，人民法院在审理行政案件时，应当兼顾公共利益和个人利益，应当从既有利于维护公共利益又能保护公民合法权益的角度出发去行使审判权。如果经审查发现被告作出的具体行政行为违法，人民法院依法判决撤销，但被告与原告之间如仍存有法律问题需要得到解决时，则人民法院应同时判决被告重新作出具体行政行为是必要。否则，就会误导双方当事人的行为，要么对维护公共利益不利，要么对保护公民、法人及其他组织的合法权益不利。例如，王某某未经城建部门和土地管理部门许可，违章建筑一栋房屋，城建部门对其实施处罚时适用法律、法规错误，则该处罚行为是违法的，应予撤销，但是王某某也应受到处罚。此时，如果法院只判决撤销城建部门作出的违法处罚行为，却不判决被告重新作出具体行政行为的话，就会令被告认为，既然人民法院没有判决其重新作出具体行政行为，则即使原告的违法行为需要得到重新处罚，也不必或不能重新作出具体行政行为，否则会引起因原告又起诉而带来的麻烦；也会使原告认为，虽然自己有违法行为，但案件已经经历了人民法院的审判，人民法院的裁判对被告是具有约束力的，既然人民法院在判决撤销被告作出的具体行政行为时没有一并判决被告重新作出具体行政行为，则被告无论如何也不能对其重新作出具体行政行为。此时，即使被告依据新的事实和理由作出了与原具体行政行为不同的行政行为，且是合法合理的，也会令原告认为被告是在对自己进行报复，从心理上难以接受。因此，人民法院必须依法判决被告重新作出具体行政行为。 　 二、判决被告重新作出具体行政行为应具备的条件 　 　 1.被诉的具体行政行为被人民法院判决撤销。 　　判决被告新作出具体行政行为是指人民法院对已受理的行政诉讼案件经过开庭审理，认定被告作出的具体行政行为违法，依法判决撤销并同时判决被告重新作出具体行政行为的—种审判形式。判决被告重新作出具体行政行为不是一个独立的判决，而是依附于撤销判决的一个从判决。撤销具体行政行为的判决是重新作出具体行政行为的判决的前提，没有撤销判决，也就没有重新作出具体行政行为的判决。撤销判决又包括两种类型：一是判决撤销被诉的全部具体行政行为。这种判决是从整体上对具体行政行为的否定，使具体行政行为向前向后均失去效力，行政机关不得基于同一事实或理由重新作出行政决定；二是判决撤销被诉的部分具体行政行为。这种判决适用于行政行为具有可分性，而且行政行为部分合法，部分违法的情况。法院判决维持合法的部分，撤销其违法的部分。根据我国《行政诉讼法》第54条第2项的规定，具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当判决撤销或者部分撤销：主要证据不足；适用法律、法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权等。 　　2.原告的违法行为必须具备情节严重，具有可罚性，依法需要得到重新处理。 　　违法行为，是否情节严重，是人民法院判决任何案件需要考虑的条件之一。行政案件中的原告，违法行为情节严重，才能依法受到追究而受处罚。由于撤销判决在不少情况下将导致行政法律关系的消灭，每—个撤销判决并不必然会产生出—个新的作出具体行政行为的判决。只有在撤销判决后，行政法律关系中的具体问题并没有得到解决，即被违法具体行政行为处理的问题需要得到重新处理，且被告仍有作出具体行政行为的必要性和可能性时，人民法院才能判决被告重新作出具体行政行为。被违法的具体行政行为处理的问题需要得到重新处理，主要包括以下两种情况：一是，原告的违法行为具备情节严重，依法需要受到制裁，具有可罚性。如果原告的违法行为虽然触犯了有关的行政法律、法规及行政规章，但情节并不严重，就不能判决被告重新作出具体行政行为。二是，原告的违法行为必须既成事实。既成事实是指原告已经作为的违法行为必须是已经实施终了的事实，原告只是想办一件违法的事或者虽然已经进行了部分违法活动，并没有达到预期的违法目的，也不能判决被告重新作出具体行政行为。例如，王某某在城镇规划区内强行建造一栋房屋，城建部门认为王某某的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》的规定，为此，城建部门作出拆除违章建筑房屋的具体行政行为，王某某不服提起行政诉讼。经依法开庭审理，查明张某某未经城建部门和土地管理部门许可，违章建筑一栋房屋，违反了《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，城建部门作出拆除违章建筑房屋的具体行政行为并无不妥。但是，城建部门在查处过程中，严重违反了《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定。因此，法院认为，王某某的违法行为情节严重，具有可罚性，依法需要得到重新处理，判决撤销原具体行政行为的同时，一并判决被告在判决生效后30日内重新作出具体行政行为。 　　3.判决被告重新作出具体行政行为的案件，被告应具有行政管辖权。 　　人民法院审理行政案件，认为被告作出的具体行政行为违法，在判决撤销后，发现需要重新处理的问题被告具有行政管辖权，原告的违法行为情节严重，具有可罚性，法院可以判决被告重新作出具体行政行为。被告无行政管辖权的行政案件，在司法实践中可以采取向有行政管辖权的行政主体提出司法建议，司法建议虽然没有强制力，如果被建议的行政机关采纳司法建议，就发挥了司法建议的能动作用，也符合法律的基本规定。我国《行政诉讼法》第54条明确规定，人民法院判决撤销或部分撤销违法具体行政行为，并可以判决被告重新作出具体行政行为，人民法院必须依此规定行事。人民法院向具有行政管辖权的行政主体提出司法建议，它对被建议的行政机关应该是具有法律约束力的，被建议的行政机关应当按司法建议的要求办事，并将处理结果及时告知给提出建议的人民法院。如果人民法院不采用司法建议这种方式，而直接追加并判决作为第三人的行政机关作出具体行政行为，一来缺乏法律依据；二来如果作为第三人的行政机关拒绝作出具体行政行为，人民法院又不能对其采取什么执行措施，因为在我国《行政诉讼法》中没有相应的规定。因此，违法的具体行政行为被人民法院判决撤销后，只有需要重新处理的问题仍在被告行政管辖权范围之内时，人民法院才能判决被告重新作出具体行政行为；如果需要重新处理的问题已超出了被告的行政管辖权范围，则人民法院不能判决被告重新作出具体行政行为，也不能直接判决被告以外的行政主体重新作出具体行政行为，但应向有行政管辖权的行政机关提出司法建议，建议其作出具体行政行为。只有具备了上述条件时，人民法院才能判决被告重新作出具体行政行为，否则，就不能采用这一判决形式。 　 　三、判决被告重新作出具体行政行为的期限及逾期不作的法律后果。 　　人民法院一并判决被告重新作出具体行政行为的，必须在判决书中确定被告重新作出具体行政行为的期限，没有履行期限的判决不是一个完整的判决。既然法律赋予了法院判决被告重新作出具体行政行为的权力，法院就应当为被告履行判决确定具体的期限。如果不确定期限来约束被告，则被告在接到法院的判决后，重新作出具体行政行为时，就可能会无故拖延。这要么使公共利益不能得到及时维护，要么使公民、法人和其他组织的合法权益不能得到及时保护，且人民法院也难以认定被告逾期不履行判决而对其采取强制执行措施，这将会使人民法院的判决变得没有多大意义。我国《行政诉讼法》中对此没有作出明确规定。人民法院确定被告重新作出具体行政行为的期限时，应当从下列方面考虑：（1）如果在单行的法律、法规和规章中规定了行政机关作出具体行政行为的期限的，则人民法院可依此规定来确定被告重新作出具体行政行为的期限。（2）如果单行法律、法规和规章中没有规定行政机关作出具体行政行为的期限，但在其他规范性文件或行政机关的内部办事规则中规定了行政机关作出具体行政行为的期限的，则人民法院可以参照其他规范性文件或行政机关内部办事规则的规定确定被告重新作出具体行政行为的期限。（3）如果连其他规范性文件或行政机关的内部办事规则中都没有规定行政机关作出具体行政行为的期限的，则人民法院应当，结合本案的实际情况，为被告确定—个履行判决的合理期限。（4）如果情况紧急，被告不立即重新作出具体行政行为，会给国家利益、公共利益或者公民的合法权益造成难以弥补的损失的，人民法院应当判决被告在判决生效后立即重新作出作具体行政行为。在判决书中确定被告重新作出具体行政行为的期限的，对被告是一种约束，被告应当在确定的期限内重新作出具体行政行为。如果被告在收到人民法院的判决后，既不依法提起上诉又逾期不重新作出具体行政行为的，应视为被告不履行人民法院判决所确定的义务。此时，被告应承担相应的法律后果，人民法院依法对被告可以采取执行措施，限被告在规定的期限内履行已生效的判决，并可以对该行政机关按日处以50元至100元的罚款。拒不履行判决、裁定情节严重构成犯罪的，还可以依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。 　四、法律对被告重新作出具体行政行为的限制及在司法实践中的应用 　《中华人民共和国行政诉讼法》第55条规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”这是法律对被告重新作出具体行政行为的法律限制，其目的在于防止被告再作出与已被法院判决撤销的具体行政行为相同的具体行政行为，使判决收不到实效，并可能引起循环诉讼。但根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》又规定了，人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同，但主要事实或主要理由有改变的，不属于《行政诉讼法》第55条规定的情形；人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第55条规定的限制。在司法实践中值得注意的是，人民法院判决撤销被告作出的违法的行政处罚决定后，判决被告重新作出具体行政行为时，被告不得以同一事实和理由加重对原告的处罚，这在我国《行政诉讼法》虽然没有作出明确的禁止性的规定，但在司法实践中却往往存在这种现象。我国《行政诉讼法》的一个重要目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，即使被告的处罚畸轻，在诉讼中人民法院也不得加重对原告的处罚。因为，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中已有明确的规定。所以，人民法院判决撤销被告作出的处罚决定，并判决被告重新作出具体行政行为时，被告也不得以同一事实和理由加重对原告的处罚。 在司法实践中，被告在重新作出具体行政行为时，本案所涉及的行政争议又回到了行政程序中，被告将在行政程序中根据自己的权限依法重新作出具体行政行为。因此，被告在重新作出具体行政行为时拥有取证权。根据案情的情况可以重新收集有关的证据，如果否定被告在重新作出具体行政行为时拥有取证权，就不符合《行政诉讼法》的规定。因为，不赋予被告在重新作出具体行政行为时的取证权，被告只能以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。因此，必须赋予被告在重新作出具体行政行为时的取证权，是具有充分的法律和法理依据的。人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第38条：“人民法院判决撤销行政机关的具体行政行为后，公民、法人或者其他组织对行政机关重新作出的具体行政行为不服向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理”的规定，公民、法人或其他组织对行政机关重新作出的具体行政行为不服的，仍可以向人民法院提起行政诉讼，即被告重新作出的具体行政行为仍应接受人民法院的司法监督。如果被告重新作出具体行政行为时违背《行政诉讼法》第55条的规定，仍然以同一事实和理由作出了与原具体行政行为基本相同的行为的，就表明被告对人民法院已生效的判决采取了消极应付甚至对抗的态度，在此情况下，人民法院对被告重新作出的具体行政行为仍应判决撤销。但受被告处理的问题仍需要得到重新处理时，人民法院又得判决被告重新作出具体行政行为。为了出现与上轮判决的重复循环状态，减少或防止这种循环诉讼的发生，人民法院判决被告重新作出具体行政行为时，可以根据具体情况，确定重新作出具体行政行为的条件和期限。人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的行为的，在原告又起诉后，人民法院判决撤销被告重新作出的具体行政行为的同时，可根据《行政诉讼法》第65条第3款的规定对被告采取相应的强制措施。 作者：罗孟英

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