强化政府调处职能 妥善处理农村“三大纠纷”

当前，从人民法院行政诉讼“三大纠纷”（指土地、山林、水利权属纠纷，下同）受案情况看，“三大纠纷”案件呈明显上升之势；如河池市中级人民法院今年1-6月受理“三大纠纷”案件是去年同期的2倍，与去年全年持平；全区其他中院的“三大纠纷”案件受案数也不同程度上升。同时,经调研发现当前“三大纠纷”案件的审判法律效果和社会效果普遍不理想，不少案件司法撤销了让政府重新作处理，重新处理了又重新复议、诉讼，反复多次，几年都没有结果,当事人意见极大；不少案件虽然已发生法律效力，但当事人根本没有服判息诉，长期上访缠诉，尤其是在敏感时期到重点部位上访，甚至群体械斗，破坏生产，严重地影响农村的社会稳定和经济发展；而且这种情况在全区是带有普遍性的。如何妥善处理农村“三大纠纷”，化解农村社会矛盾，促进农村社会安定团结、百姓安居乐业、建设社会主义新农村是我区当前急需探索的课题。笔者认为，加强党委领导，强化政府调处职能，调动、整合全社会调处力量和资源，以集中调解为主，谨慎起动司法审查，采取灵动多样、各个击破的方法逐步化解矛盾是解决当前农村“三大纠纷”的最佳途径。 一、加强党的领导是妥善处理“三大纠纷”的政治保证 中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。在中国的革命和建设实践中，凡是克难攻坚、团结奋进并取得显著成绩的，都离不开党的英明领导。各级党委是代表党带领区域内各行各业、各族人民坚决贯彻执行党的各项方针政策的最高组织和具体实施者，维护一方百姓安居乐业是执政党也就是当地党委的重要职责。“三大纠纷”涉及面广、影响大，矛盾错综复杂、互相交织，处理难度极大，处理好坏对当地的农村社会稳定和经济发展影响极大，可以说牵系着一方百姓安居乐业。不论是从性质、意义还是当前形势看，农村“三大纠纷”应当引起各级党委政府的高度重视，列入党委政府的重要议事日程。各级党委应当站在党的事业和人民利益的高度，充分发挥其最高领导地位的权威和号召力，依照统揽全局、协调各方的原则，通过政策把握、宣传发动、组织保障、纪律监督等措施，组织贯彻落实维护农村社会稳定的方针路线，加强对“三大纠纷”调处的领导，动员全社会的力量来调处“三大纠纷”并对调处“三大纠纷”作全面部署。党委要组织有关部门和人员，深入调查研究，用历史的眼光和发展的观点来分析“三大纠纷”产生的根源、处理基本原则以及方法、途径，并对已经处理了的纠纷进行调查评估，确保“三大纠纷”能及时调处又不偏离党的路线方针政策；党委要密切注意在处理“三大纠纷”出现的不良影响以及发展态势，不断调整工作方针，保证这项政治性、专业性很强、涉及面很广的工作不走样、不偏离，良性发展。 二、强化政府调处职能作用是要妥善处理“三大纠纷”的根本途径 政府是调处“三大纠纷”的职责部门，妥善调处“三大纠纷”是政府义不容辞的责任所在。司法审判只是对政府调处“三大纠纷”的司法监督，并不是调处行为。“三大纠纷”最终能否妥善处理关键在于政府。例如司法审判可以维持政府处理决定，可以撤销政府处理决定并要求政府重新处理，也可以驳回原告的诉讼请求，甚至宣告处理决定违法，但这些都不能最终解决“三大纠纷”，最终解决还是政府的正确合法调处结果。因此，可以说“三大纠纷”妥善处理的关键在于政府部门。然而，在当前的的实践中存在一种错误的倾向,把人民法院作为调处“三大纠纷”的职责部门，政府部门不下功夫来妥善调处“三大纠纷”，往往草率处理，一下决定了之，把当事人、把矛盾、把责任都推往法院，使人民法院处于非常被动的状态，既不利于纠结的彻底解决，也不利于人民法院审判事业的发展；这种错误倾向应及时给予纠正。人民法院要及时把这个问题慎重向党委汇报，争取党委支持，并建议政府从以下几方面强化政府调处“三大纠纷”的职能作用，妥善、彻底调处好“三大纠纷”。 首先，政府应该在党委的领导下，依照党委的总体部署和工作方针，整合政府各部门的人力、财力、物力，挖掘资源，集中投入“三大纠纷”的调处之中，为妥善处理纠纷打下坚强的物质基础。其次，要加强调解力度。“三大纠纷”都是争议大、涉及面广、对抗情绪激烈，历经几个历史时期老纠纷、老矛盾，不容易处理；而且，调处时必须以土改、合作化、“四固定”、“林业三定”等历史时期的划分登计为依据，而当时参与这些时期工作的人大都已作古，证人缺失，历史资料也残缺不全等客观原因，要准确作出处理决定难度更大。再加上现阶段我国土地确权的相关规定并不很明确、全面，阶位也不高，增加作出处理决定的难度；只有通过调解才可以一定程度地避免这些障碍。同时，调解可以减少诉累，降低成本，不用执行，彻底化解矛盾；可以讲，政府要妥善处理“三大纠纷”关键在于调解，抓好调解环节就是抓住了矛盾的主要方面，一切都会迎刃而解。而且在当前中国农村还是熟人社会，老百姓有纠纷依然比较乐意通过调解解决，有调解的基础；再且，“三大纠纷”往往是相邻村屯发生的，或多或少都有些亲戚朋友关系，大家都希望和睦相处，这给调解提供便利条件。还有是各村屯在外担任领导干部的人，思想觉悟、政策水平较高、有一定威信，都可以组织发动他们回去协助开展调解工作；政府手中拥有项目、资金、救助等资源，也都可以用来补助调解；这样，再加上耐心细致、公平公正地做好调解工作，一定能取得成效。再次，要完善调处机制，当前调处机制不健全也是纠纷不能妥善处理的一个重要原因。让国土资源、林业、水利某个部门的一个内设股室的一、两个人来解决这么复杂而繁重的“三大纠纷”，结果是可想而知（对这个问题笔者在以往的文章中详细论及，在此不赘述），应建立由政府主导，调处办综合，三大职能部门分工合作，联合处理，法制局把关的调处机制。突击调处时也以这些部门为核心，充实相关人员来补充，不然，光人多也办不成事。第四是，要加强调处人员调处能力的培养。现在政府处理“三大纠纷”的专业人才很少或者基本没有，有的也大都是半路出家，没有参加任何专业培训，不具有相应的调处能力和职业操守，很难开展工作。除了对专业人员培训外，对乡村干部也要培训，处理“三大纠纷”应该是政府公务人员的基本职责和必备素质，要加强学习培训，提高他们的能力。同时，对从事“三大纠纷”人员的工作要给予关心，在工作装备、工作经费、政治待遇上要给予倾斜，让他们安全、安心、用心工作。 三、弱化司法审判对当前妥善调处“三大纠纷”将起到重要推进作用 这些年来，通过开展行政审判，强化对“三大纠纷”处理的司法审查，对妥善处理“三大纠纷”起到一定的推动作用，但存在的弊端也显出来。上面已述及，现在政府和老百姓都产生误解，认为“三大纠纷”是由法院来解决。政府对“三大纠纷”象医院急诊一样经常简单处理，就把纠纷和矛盾推向法院，而且还经常通过所谓的“协调”来维护决定。老百姓也误以为“三大纠纷”必须要到法院来处理才能最终解决，所以不配合政府的调处，也不尊重政府的调处，一味地等到法院进行行政诉讼，而法院又没有对纠纷的最终处理权，导致处理了又诉讼，撤销了又重来，维持了又再审，执行了就抗拒或上访等恶性循环。所以，我们应明确政府才是“三大纠纷”的处理部门，是“三大纠纷”的最终解决者，司法审查只是起监督作用；司法审查的原意是要通过监督来促进行政执法水平，但如果让司法监督来代替行政执法，这就本末倒置了的错误。同时，由于司法裁判非经法定程序不可撤销、行政诉讼不可对具体行政行为进行合理性审查、当事人之间不可调解等行政诉讼原则的限制，通过行政诉讼并不利于当前形势下对“三大纠纷”的处理；比如，法院维持政府决定了但纠纷并未平息，如果出现一些更好的处理条件，政府不能直接启动重新处理程序，而需要法院再审撤销原判决，但可能从法院角度来讲，原判决并没有错误，会不同意撤销也不能随意撤销，造成扯皮，不利于纠纷的彻底调处。又如，政府处理决定合法但不合理，法院通过驳回诉讼请求来审结案件，但纠纷并没有解决；对此政府应再行处理；但往往一经法院判决，政府就不想再处理了，出现问题都让当事人上法院来要求解决，而法院根本没有办法最终解决问题。当事人上访了，法院也无法象政府那样可以组织足够的人力、物力、财力来平息化解。因此，弱化“三大纠纷”的司法审查对妥善处理“三大纠纷”是一个较为可行的辩证方法。针对当前的情况，人民法院可以采取“重症下猛药”的办法来弱化对“三大纠纷”的司法审查，例如一定时期内暂停对“三大纠纷”的受理，让政府集中力量来加强“三大纠纷”的调处，竭尽全力通过调解来彻底解决“三大纠纷”，维护农村的社会稳定和经济发展。当然，这样的决定要主动向当地党委和人大汇报，争取得到党委和人大的支持，并与政府部门做好协调和勾通，争取实现解决“三大纠纷”的最佳效果。 作者：潘凌宇

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