信息化网络化司法政务的创新之路

【前言】 如果将整个法院比喻一个人的话，各业务部门就是人的手与脚这些行动器官，那么司法政务就是人的神经系统，领导层就是人的大脑。司法政务对内作为连接各业务部门信息中枢神经系统起着对领导层意志的上传下达的重要作用，同时也是依照领导的决策意志组织实施组织部门；对外而言司法政务系统需要积极的对外获取外部信息，感知外部世界，将外部信息系统反馈到人民法院内部中，上传至法院的领导层决策层，适时而变，因应对策，同时也将法院的信息传递到外部世界，代表人民法院形象，输出价值判断与法律价值判断。司法政务工作是人民法院的管理性、服务性工作部门，也是遇事协调机构，在人民法院的整体工作中发挥着承上启下、沟通协调内外的重要作用。同时司法政务系统是一个完整的信息系统，是一个信息获取、传递、发布、组织实施的综合信息体系；传统的以纸质的文字、图形的方式传递信息、获取信息、处理信息的方式已经不能够满足在现代化社会信息化社会下对人民法院政务系统的高要求了，以网络化、计算机化的综合信息处理机制是适应人民法院司法政务系统发展与创新的必由之路，将为人民法院公正司法提供有力的政务保障。 【正文】 一、司法政务的概念与内涵 1．司法政务的概念 司法政务是人民法院专门机构处理与法院相关联的内外部行政事务、以及与案件审判、执行相关联的司法行政事务。 司法政务的内涵包括：人民法院同级、上下级内部行政事务；政府行政部门与人民法院因公形成的行政事务；其他人民团体或组织因行政关系形成的行政事务。 2．司法政务与电子政务 电子政务对政府职能形式、职能结构以及职能履行能力都有重要影响。电子政务丰富了政府职能的实现形式，使政府职能由管理转向服务，调整了中央与地方的政府职能，并增加了一些新的政府职能，电子政务通过提高政府能力增强了政府职能履行能力。 电子政务的作用有：1）电子政务丰富了政府职能形式；2）电子政务创新了政府职能结构；3）电子政务通过提高政府能力增强政府职能履行能力。 司法政务涵括了电子政务中的大部分内容与要求，但是司法政务与电子政务还有着显著的区别与特殊性，表现在：1）司法政务是人民法院的内外部政务实施工作，具有专有性；2）司法政务是以司法工作为主线的政务活动，具有法律性；3）司法政务同时具备行政事务的性质与司法工作的性质，具有双重实施性。 二、司法政务的机能 1．司法政务的功能机制 司法政务的功能机制内容有：1）信息的获取机制；2）信息分析机制；3）信息传输机制；4)信息发布机制；5）信息事件决策实施机制； 2．司法政务功能机制的产生与来源 司法政务功能机制的产生源自于人民法院司法政务在行政事务处理中的实际需要，其最终的渊源是由人民法院内部的一系列内部职责分工的组织体系与责任分工所产生，其职能大小与职责由法院内部制定的一系列职能文件所定义。 三、司法政务的平台机制 司法政务机制的机能实现需要一系列的制度与信息技术与信息科技作为硬件支撑平台，人民法院内部所规定的各种行政制度就是司法政务机制运行所必须的制度平台。 1．司法政务信息的获取与处理机制平台 司法政务的核心组织机构是人民法院办公室，它是是组织、协调和保障人民法院各项工作正常运转的中枢，承担着决策参谋、督办落实、组织协调、综合管理、服务保障等多项重要职能，任务繁重，职责重大。而作为人民法院各项工作的神经中枢最首要的任务是信息的畅通，需要对重要问题与事件具备非凡的政治敏感性与责任感。 司法政务的工作内容就是对信息的获取与处理，办公室作为人民法院联系上下级法院，同级法院中各业务部门的信息核心机关，需要对上下级法院的各种信息进行分类汇总，对各审判业务部门在业务中形成的各种信息进行了解评估，汇总数据，对比数据，分析数据，从数据与单一事件信息中发现问题，上报决策机关(院党组)作出相应的决策。 2．传统的以人为核心的司法政务的预警体系的优点与缺点 司法政务信息处理的传统方式是汇总数据、统计数据、分析数据推出结论，这种处理方式我们一般称之为“事后诸葛亮”，最大的特点就是在事件发生后通过数据统计或分析的方式推导出结论，往往这种信息处理方式都是事后的而非预警的。 对数据信息与事件信息的发现与评估对政务系统的人的要求是非常之高，需要政务系统的负责人具备非凡的政治敏感性；一方面政务系统的负责人需要对最高人民法院、区高级法院的年度法制工作策略有深厚的了解，知悉法院各项业务工作的重点与核心，知悉当前法院工作的重心与核心；另一方面也知道院领导对本院业务工作的工作重点在那里。而以人为政务处理的核心就必须存在个人缺陷的问题，人的心情波动或是工作、生活上的波动都会影响到政务系统运行，以人为政务核心的传统方式是不符合现代社会对政务系统高效、稳定运行的要求的。 3．信息系统为核心的政务系统 在2000年最高人民法院在人民法院十一五规划中明确提出了用信息化数字网络化武装人民法院的要求，强调要向信息化要效率，改变单纯以增加人的数量的方式解决在现代社会诉讼案件大量增加而产生的审判压力的问题。电子政务作为法院司法政务的重要形式对法院职能形式、职能结构以及职能履行能力都有重要影响。电子政务丰富了法院职能的实现形式，丰富了司法政务职能的实现形式。 信息系统是以人工智能为核心，以电脑网络为信息载体，以制度规章为运行规则的综合性政务体系。它直接吸收优秀政务管理人员在信息系统管理中的做法与方法，以信息网络为载体，以大规模集成电路为方式，用人工智能为核心进行模拟人工判断，集中信息管理与处理的全新政务管理方式。 在没有实现信息化网络化的信息处理机制之前，所有的法院工作信息处于一种单一的、片段的化的信息工作状态。各业务庭的各业务部门在工作中产生的法院政务信息以一种单一化片段化的形式存在于法院部门当中，信息的沟通缺乏统一的渠道，当有调研任务的时候，相关的政务工作信息才能得到暂时的一个时期的汇集，而且由于汇集的时期过晚，往往错过了最佳的信息反应的时间。法院的决策往往都是马后炮式的决策，而这种决策直接体现出来就是惩罚形的决策，即对已经出现的问题与情况进行处置，并通过对事件的处置对将来可能出现的类似的问题进行一般性预防。 司法政务信息系统能在日常的信息处理中以模拟最优秀的信息处理人才为基准，直接将法院工作的年度目标与日常工作实践相结合，在工作中发现闪光点，找到问题关键点，对法院业务工作产生的信息实施动态信息监督管理，及时发现不足与问题，及时报告，及时处理，配合信息系统的即时处理机制与院领导及时决策机制就构成了完整的司法政务信息综合处理体系。 当今网络信息化已经成为法院政务工作的一个全新的工作思路与工作方法，集中式的、分类式、预警式的信息处理模式已经悄然来到，法院不应当拒绝信息技术革命的成果，而应当将其为我所用，法院的信息处理模式理应走入信息化、网络化，原来信息单一处理机制必须改变，集中式的、分类式、预警式的信息处理模式是法院的信息处理工作模式的必然要求与创新之路。 四、信息化、网络化司法政务的行动平台 1．信息化网络化司法政务行动平台 司法政务工作是人民法院制定和实施重大决策，部署和安排各项具体工作的重要形式，也是人民法院的各个职能部门服务领导决策，服务审判工作，加强审判管理、行政管理和综合事务管理，保障审判机关这台国家机器正常运转的重要职责。在人民法院的整体工作中发挥重要的决策、协调、服务、保障等职能作用。 进一步强化人民法院的司法政务管理职能，为充分发挥人民法院审判职能作用提供坚强的行政支撑和后勤保障是人民法院司法政务工作改革的重要目标。司法政务工作是人民法院的管理性工作、服务性工作，也是协调性工作，在人民法院的整体工作中发挥着承上启下、协调左右、沟通内外的重要作用，因此，司法政务建设是关系法院事业兴旺的一件大事，各级人民法院的司法政务部门首先应当从规范抓起、从管理抓起、从提高干部队伍的素质抓起，切实加强规范化建设。要充分认识制度建设是一项具有根本性、方向性的工作，只有建立健全各项工作制度，才能有规矩可依，才能增强司法政务工作的预见性、减少被动性，确保连续性、避免随意性，做到忙而不乱，事半功倍，提高司法政务工作和审判工作的整体效能。 2．制度平台与信息平台的创建策略 信息化、网络化政务行动方式是一种集约型的司法政务行动方式，司法政务的实施具体表现为以下几个方面：1)文秘办理与处理系统；2)决策内容的组织实施系统；3)外部信息获取与处理系统；4)内部决策实施实时反馈机制。由司法政务上述特点就决定了信息平台的创建策略的特殊性。 3．创建策略原则的四项特殊性 创建策略原则的特殊性有以下四项：1)信息平台创建需要围绕着公正司法的主题与法院办案的宗旨来进行，具有工作现实需要性；2)信息平台的创建需要以案件办理为主线，文秘公文处理为脉络的双线并行型信息流转，具有行政办公与司法办案双重性；3)信息平台的创建需要以各大诉讼法对案件办理的特殊要求为基准，具有行政制度的法律性；4)信息平台要具备高度的政治敏感性，对特殊类型法律问题要具备智能化处理的能力，及时因应特殊类法律事件的产生，具备行政政力的政治敏感性。 4．策略创建的具体内容 策略创建的具体内容涵括行政政务与司法事务，多种的属性对策略的创建提出了更高的要求，不仅仅在于行政政务的处置方面还包括了司法事务的处置工作要求，主要包括以下几方面：1）政务信息、司法信息处理的集中存储机制；2）多方位机制的信息获取机制；3）敏感信息及时转输决策机制；4）信息统计分析预警处理的同步机制；5）制度运行监督机制。 5．司法政务的信息化、网络化 司法政务的信息化、网络化需要两个前提，一是司法政务信息硬件平台的创建；二是司法政务信息处理方式的制度化的建全与实施。这两方面互为因果，两者缺一不可。 6．司法政务信息硬件平台主要包括：网络信息中心服务器、存储器、网络交换设备、机房、维护工作人员、计算机终端等，硬件平台包括了实施司法政务系统的全部支撑设备与人员，在以往的硬件平台建设中往往只注重设备的先进性而忽视了人员的先进性，导至的后果的先进的设备并没有得到妥善有效的利用，而在司法政务信息硬件平台中更多更重要的是人员的先进性，起更重要的决定性作用。 司法政务信息硬件平台中人员作用有：1）维护硬件平台的正常运转与使用；2）教育与培训信息平台的其他参与者；3）将旧有的司法政务中的先进经验与先进方法软件化、系统化；4）创新司法政务信息平台的工作方法；5）评价司法政务信息平台的工作状况。在某些意文上来说，司法政务信息平台的工作人员的素质决定了整个司法政务信息平台的整体运行能力与最终实施的效果，在司法政务信息平台起决定性作用。 7．司法政务信息系统的软件平台 司法政务信息系统的软件平台主要是指为运行司法政务信息系统这一体系而在法院内部设置的一系列的工作流程与流程配套的制度、工作方法。 司法政务信息系统的软件的创设过程一般为：1）集中调研传统方式下的司法政务的运行运转规则，司法政务的实现方法、司法政务的需要处理的日常工作事项，需要完成的工作目标等；2）提取传统方式下司法政务中对政务信息的流转方式的一般性规律进行网络化，以网络化、信息化作为传统纸质载体的替代方式进行初级运行并加以实现；3）在运行中有选择的升级司法政务中处理的优秀方式，选择优秀的司法政务工作人员的工作方法进行网络化，结合网络化、信息化司法政务的特殊能力进行最佳优化，并在信息网络政务中逐步实施。 上述的司法政务信息化、网络化的实施过程是一个反复进行、多重修正的过程，这对司法政务的运行制度提出了相同的要求，司法政务的制度也同样面临着时废时新的要求，将司法政务信息化、网络化的过程就是多次多重的否定与自我否定的过程，唯有在长期的司法政务工作实践中方能真正将司法政务进行信息化、网络化，真正达到司法政务效率的最大化、效果最优化、信息存储集中化、决策信息传输的及时化。 8．信息化、网络化的司法政务公文管理策略 在信息化的司法政务系统中，公文的起草、审核、签署、发布以及收文办理等，都是在司法政务的操作平台中进行。这些在司法政务系统中运行的公文，是机关职能活动的历史记录，所以必须按照档案管理的要求进行归档和管理。但由于这些公文是通过电子政务公文处理平台产生的，它的特点决定了其归档和管理的方式并不能简单套用纸质文件的归档和管理方法，而应将电子文件的管理功能嵌入电子司法政务系统之中，实行文档一体化管理与全过程管理等方式，并采取多种措施，以确保电子文件的真实性、完整性、可读性和安全性。 信息化司法政务公文管理的策略有：1）“前端控制”原则；2）“全程管理”原则。 前端控制原则指的是：由于电子公文文件具备易改性、易逝性等的特点，如果还是象过去那样，按照文件的生成、积累、鉴定、立卷、归档，分类、著录等顺序按部就班地管理电子文件，那么电子文件的真实性就难于保证了，电子文件的流失也是不可避免的。因此，必须贯彻“前端控制”的原则，即要求将原来纸质文件管理系统中后期阶段需要控制的手段提到前端，也就是说档案部门对于电子公文的管理工作的介入要向前延伸，从文件生命周期的“前端”就开始控制文件的归档活动。要把归档工作嵌入工作流程，以保证在每一个流程之后，将相关文件实时归档。并且要求用户及时著录和鉴定文件信息，并且把著录、鉴定信息与电子文件之间建立联系，以保证文件归档时，将该电子文件与相关信息一并移交或发送给档案部门。 全程管理原则指的是：根据电子文件的特点，必须建立一个完整的管理体系，即对电子文件从产生到永久保存或销毁进行全过程和全方位的管理，以确保电子文件的真实性、完整性和可读性。具体应该体现在电子文件管理体制与模式的确定、管理系统的设计与运行、管理制度的内容和执行等方面。以电子文件管理系统对文件流程各阶段的管理和监控为例：设计的系统应对产生于机构内部各部门及其应用系统上的电子文件进行统一的归口登记、分类、鉴定，同时监控和记录针对文件的一切操作，如文件的创立、登记、修改、审核、签署、分发等。而且，对文件进行的技术操作，包括操作平台的转换、存储位置的改变等都应该记录下来。因为这种管理和跟踪记录，对于证明和保证电子文件的行政有效性和法律证据性都有着重要的作用。 六、 信息化、网络化政务系统的监督策略 1．效果评估机制与监督、督促机制平台 信息化、网络化政务系统的监督策略重点在于构建以综合督察制度为特色的司法政务管理制度，督促保障各项措施的落实。 好制度贵在落实，再好的制度不能落实也是白纸一张。采取以综合督察制度为特色的司法政务管理制度，由专职督察员负责对各项制度的落实，对各项制度执行中出现的问题进行监督、检查、协调，专职督察员权利及于各个方面，直接向院党组负责，定期汇报工作。 2．督察制度的实施具体方式 为配合综合督察制度的实施，保障政令畅通、制度落实，督察制度的重点在以下几点：①建立值班、车辆管理、考勤、印章管理、档案保密管理、财务后勤管理等制度，规范办公秩序、环境秩序、生活秩序；②约法三章，即：法官上班点名或签到；中午禁酒；工作时间着审判服装。③加强内外协调，自觉接受党委领导和人大监督，加强与领导机关、监督机关和相关机关的沟通协调，为法院工作创造良好的外部环境。 网络化信息化的司法政务是一个综合性的体系性的完整系统工程，需要从领导的决策层上明确其发展的方向，从政务实践中实施其具体内容，从电子政务的实施中发现问题、提出问题、解决问题在问题中逐步推进逐步完善。可以想见，网络化信息化的司法政务必将为人民法院的司法政务推进注入新的活力，以网络化、计算机化的综合信息处理机制是适应人民法院司法政务系统发展与创新的必由之路，将为人民法院公正司法提供有力的政务保障。 作者：王盘明

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