道可特研究｜法定数字货币应用的法律风险及法律监管制度

引言：2021年5月8日，数字人民币APP更新，钱包运营机构中的“网商银行（支付宝）”已呈现可用状态，表明数字人民币正式打开支付宝渠道。数字人民币进入大众视野，但目前法定数字货币应用中还存在很多法律风险，本文将逐一分析现有法定人民币应用的法律风险及相应的法律监管制度。

一、法定数字货币的发展历程

数字经济时代已然来临，技术进步与时代发展呼唤数字货币的产生。法定数字货币的概念源于数字货币。与私人数字货币不同，法定数字货币是在国家法定货币体系内创造出来的一种新型货币形态，是真正意义上的货币。我国央行对法定数字货币的研究始于2014年——人民银行成立发行法定数字货币的专门研究小组。

2020年4月，央行数字货币先行在深圳、苏州、雄安新区、成都及未来的冬奥场景进行内部封闭试点测试。法定数字货币的发行管理与流通使用均由法定的、拥有货币发行权的国家机关监管负责，有国家信用背书，具有法偿性。其与现金人民币都是我国的法定货币，仅表现形式不同，可以称之为“数字化的人民币”。法定数字货币正在成为引领经济发展的重要驱动力，但全新货币形态本身存在不确定性因素，在研发应用与全面推广过程中可能存在的法律风险也随其功能定位的变化而变化。

二、法定数字货币应用的法律风险

法定数字货币的发行初衷是利用区块链等先进技术助力于金融基础设施建设，终极目标是成为治理工具。法定数字货币在不同应用阶段的功能定位不同，而应用过程中存在的法律风险也不相同。

1. 初步探索阶段的功能定位和潜在风险

在初步探索的试点阶段，法定数字货币是金融基础设施建设工具。

法定数字货币实质上是一连串加密的数字符号或计算机代码，储存方式是无形的数字化形式，所有权归属的确认依据是私钥与身份信息代码，以数字传输的方式实现所有权转移，故相较于传统的纸质货币，法定数字货币在应用过程中出现信息数据被泄露或窃取的风险更高，其持有者也将面临较高的财产损失风险，这就要求在不断优化系统安全性能的同时构建事后救济机制，为公众权利的保护提供双重保障。目前，我国法定数字货币已处于试点封闭测试阶段，而现行的法律规范体系仍只适用于传统货币，无法对数字货币的发行、流通与监管进行规制，存在法律规范缺位风险。

第一，《中华人民共和国人民银行法》（以下简称《人民银行法》）和《中华人民共和国人民币管理条例》（以下简称《人民币管理条例》）皆规定人民币的形式包括硬币和纸币，由央行负责发行管理。可见，央行发行数字货币缺乏法律依据且数字货币缺乏法律定位，需要由法律确立央行数字货币的发行权，并由法律明确法定数字货币是一种新型人民币，其法律地位与纸币、硬币相同。

第二，赋予法定数字货币与纸币、硬币同等的法律地位，其便拥有无限法偿性，任何单位和个人不得拒收。与可直接交付的纸币、硬币不同，法定数字货币进行交易结算时需要一定的硬件设备作为支撑。在一些地区，部分公众接受无实物形态的数字货币作为支付结算工具需要时间逐步推进，且经济欠发达地区存在缺乏法定数字货币交易得以实现的支撑设备。因此，法律在赋予数字货币无限法偿性的同时，也应考虑到欠发达地区的实际情况，将非故意拒收和因设备受限而拒收的情形排除在外。

第三，数字货币所有权的归属依据需要法律加以认定。与传统纸币和硬币占有即所有不同，数字货币的占有依据包括因交易产生的收付款信息及央行的登记信息。一般情况下，央行的账户登记信息会随着交易的发生而产生相应改变，以保证交易信息与登记信息一致。当二者不一致时，考虑到央行登记信息不易作假、更具权威性，法律应将央行登记信息作为最终确定所有权归属的依据。

2. 全面推广阶段的功能定位与潜在风险

在全面推广阶段，法定数字货币是一种有效的金融监管工具。

这一阶段的法定数字货币系统可以运用大数据、云计算等数据处理技术对前一阶段积累的各项数据进行智能分析，从而准确识别异常交易及异常账户。作为金融监管工具，数字货币在打击洗钱等违法行为时效果最为明显。根据《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称《反洗钱法》）的相关规定，在人民币现金流通使用的模式下，商业银行应当建立客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、执行大额交易和可疑交易报告制度以履行反洗钱义务，但也会面临现实难题：

第一，商业银行主要依靠审查客户提供的身份证件来履行身份识别义务，但对客户的真实身份、职业及资金来源等情况进行深入调查的难度较大且不符合商业银行作为金融机构的职能定位。因此，当客户资料存在造假时，商业银行就虚假资料做出资金交易与职业身份相符之判断的情形无法避免。

第二，待甄别可疑交易数量大，且多数可疑交易需要耗费大量人力资源进行审查识别。

第三，商业银行在日常工作量的压力之下，对反洗钱的尽职调查程度不够。根据相关数据显示，2019年银行业因违反反洗钱规定被人民银行罚款共计1.06亿元，占因反洗钱工作违规而被处罚款总数的63％。而法定数字货币以区块链为技术支撑，各项交易信息及数据均进行链上存证以备调查追溯。央行也可依托大数据技术建立交易认证及数据分析中心，覆盖所有用户的基本信息及交易数据，利用数据分析对数额巨大的交易资金流和异常活泼的用户进行追踪监控，在保证反洗钱工作效率高、精确度强的同时降低人力审查成本、减轻商业银行的工作负担。在法定数字货币得到广泛应用的基础上所建立的数据分析中心还可以监控企业的各项数据并对其实际运行情况作出准确判断，从而指引信贷资金的流向，将可能违约的企业排除在信贷计划之外，增加商业银行的有效贷款率。

3. 深入应用阶段的功能定位与潜在风险

以初步探索阶段的数据积累为基础、以全面推广阶段的技术应用为支撑的法定数字货币在深入应用阶段可以作为货币政策操作工具应用于宏观经济调控。当法定数字货币成为货币政策工具后，其将影响到现行体系下的货币供应结构、货币流通速度、货币乘数和货币创造机制。

央行作为“银行的银行”负责制定货币政策、监管商业银行，不直接面向公众运行金融业务。但在经济危机利率下行之时，法定数字货币的存在可能促使公众普遍将商业银行存款兑换为法定数字货币，以规避货币贬值风险，而商业银行存款数量的减少会导致其贷款创造能力下降，资金流动性不足便不能刺激经济复苏。因此，应确立监管体制，强化对法定数字货币的监管，并结合市场经济实际运行情况及时准确地运用法定数字货币利率与存款准备金率对发行数量和信贷规模进行干预，确保货币政策积极助力于宏观调控。

三、完善法定数字货币方面的法律监管

1. 监管途径

在监管途径方面，以大数据、云计算等技术为依托创建高效智能的数据处理分析中心。该中心的建设由央行承担，央行作为牵头者组织协调各商业银行参与到技术开发和平台建设中来，整合各商业银行的资金条件和技术资源以创建安全性高且运行良好的数据处理分析中心。

在建设过程中，应积极促进各商业银行之间的沟通协作以实现信息互通及金融机制的统一化、标准化。由于央行作为货币政策制定机构，数据的分析监测结果是其制定货币政策的有力支撑。通过数据分析及时准确得知经济运行实况并预测未来发展方向，从而制定相应货币政策可以减轻法定数字货币的应用风险对实体经济及金融系统带来的冲击。

因此，数据处理分析中心成立后应由法律明确规定其由央行直接使用并管理负责。在此基础上，还可以吸纳各金融组织、协会等非银行业主体参与其中，以使平台覆盖面更广，管理实现标准化、统一化。

2. 监管主体

在监管主体方面，确立以中国人民银行为核心、其他商业银行辅助配合的监管体系。

一方面，央行是数据处理分析中心的责任人与管理者，可以在其内部成立法定数字货币监督管理小组，一旦发现账户可能存在违规操作立即通知其他商业银行及时进行追踪调查，必要时冻结账户；

另一方面，央行既然拥有货币发行权，也就有义务对其所发行的货币进行监管。

3. 监管方式

在监管方式上，避免严格监管成为法定数字货币深入推广使用的阻碍，应该引入“监管沙盒”，坚持监管与鼓励并存的谦抑性监管原则。尽管法定数字货币存在应用风险，但不能因为漏洞的存在而抑制其发展，相反应鼓励对这一技术进行研究与创新。我国香港地区设有金融管理局和金融发展局，分别行使行业管理职能和促进行业健康发展职能，并且在金融管理局内部还特别设立了金融科技促进办公室，以金融科技进步促进金融业发展。对于法定数字货币的监管可以借鉴该种形式，即在明确监管部门的同时成立专门的科技创新促进机构，监管和鼓励并行不悖。

四、结语

最近数字人民币进入大众视野，也会慢慢影响大家的生活，通过以上分析可以看出目前法定数字货币应用中还存在很多法律风险，在今后的实践中仍需要加强各方面的法律监管。