中国古代监察法的价值

中国古代的监察法是和监察机关权力的演变相向发展的，由简单到复杂，由地方到中央，由单行法规到完整的法典，成为中国古代法律体系中独具特色的组成部分和中华法系的重要表征。监察立法规定了监察机关的职掌，规范了监察机关的行动准则和程序以及监察官的违法制裁，因而是监察机关活动的法律依据，它的权威性增强了监察机关的权威性和合法性，它的价值不限于特定的历史时期，也给当代的监察制度与法制建设提供了历史的经验和借鉴。 汉武帝时，划分全国为十三部监察区，设监察官刺史负责监察地方长官和豪强势力，防止形成不利于加强中央集权的割据势力。刺史根据朝廷发布的《六条问事》行使监察权。《六条问事》的内容主要是惩治强宗豪右和二千石倚强凌弱、同行货赂、选署不平、聚敛为奸、割损政令、风厉杀人等违法行为，从中可看出监察的主要对象和打击的重点行为。 至唐代，为了规范按察使的监察职责，颁行仿汉《六条问事》的《监察六法》：“其一，察官人善恶；其二，察户口流散，籍帐隐没，赋役不均；其三，察农桑不勤，仓库减耗；其四，察妖猾盗贼，不事生产，为私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才异等，藏器晦跡，应时用者；其六，察黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者。” 《监察六法》基于唐朝的特定历史条件，较之汉代有所不同：首先，首列察官人善恶，扩大了监察范围。汉时刺察限“二千石以上”的地方长吏，唐“六法”纠察对象，不论官品，是官皆察，以惩治贪官污吏、察举为官优劣，旁及官吏的品德、政绩、文才、修养等，反映了统治者对地方吏治的重视。 其次，《监察六法》将户口、赋役、农桑、库存作为监察的重要内容，反映了唐代社会处于相对稳定和谐的状态，国家以发展经济为目标，而地方临民之官在这方面承担着至关重要的任务。将经济指标列为监察的重点内容，是与汉隋六察不同的。 再次，为了网罗人才，《监察六法》中列入“察德行孝悌，茂才异等，藏器晦跡，应时用者”，不仅重德才，而且讲时用。同时也表现了对监察官举荐权的认可。 最后，司法是否公平，不仅涉及贫弱百姓的切身利益，也关系到社会的稳定，国家的安危。因此，察贫弱冤苦不能自申者，反映了统治者对于司法监察的重视和对黠吏豪宗兼并纵暴行为的抑制。由皇帝派出巡按地方的监察御史多奉命察大案、要案、冤案，充分说明了这一点。 由汉代的刺史《问事六条》到唐的《监察六法》，虽然均为六条，但监察的重点对象、具体的要求、涉及的范围多有不同。反映了不同时代的背景条件加给它的烙印，以及地方监察法规的逐渐走向成熟。贞观二十年，以六法巡察四方的结果，太宗亲临决牧守以下，以贤能升官者二十人，以罪处死者七人，处流刑及罢官者达数百人。说明六法的实施，对贞观之治的形成，起到了重要的作用。 除《监察六法》外，皇帝颁发的出巡诏敕，实际上是《监察六法》的重要补充。由于唐朝是一个疆域辽阔的王朝，为了进行有效的统治，定期不定期派出监察御史到各地了解和监察州县官的施政情况，由皇帝颁发制敕诏令，就是出使巡察的最高法律依据。如贞观八年正月发布《遣使巡行天下诏》、玄宗开元二十九年十月的《遣使黜陟诸道敕》、肃宗至德十年二月八日发布《遣使安抚制》等，不仅表明了遣使出巡的必要性，标示了监察所及的广泛范围，而且要求负责巡察的遣使要发挥皇帝耳目之司的作用，务求下情上通，上旨下达。据《旧唐书》卷一二八《颜真卿传》记载：“故其出使天下，事无巨细得失，皆令访察奏闻，所以明四目，达四聪也。” 唐以后，由朝廷制定的监察法不断增多，如宋真宗时编成了《御史台仪制》六卷，徽宗崇宁年间编纂了《崇宁重修御史台令》，宣和六年，还依据臣僚奏请，编修了《御史台格目》，详定御史台的职掌。 此外，还专门制定了监司监察州县官的《监司巡历》，规定： 诸监司每岁分下半年巡按州县，具平反冤讼，搜访利害，及荐举循吏，按劾奸赃以闻。 诸监司岁以所部州县，量地里远近，更互分定，岁终巡遍。 诸监司每岁被旨分诣所部点检、催促结绝见禁罪人者，各随置司州地里远近，限五月下旬起发，至柒月拾伍日以前巡遍，仍具所到去处月日，申尚书省。 诸监司每岁点检州县禁囚，淹留不决，或有冤滥者，具当职官、职位、姓名，按劾以闻。 诸监司，巡历所部不遍者，杖一百，遍而不申，减二等。 根据《宋会要辑稿》，监司之职，临按一路，寄耳目之任，专刺举之权。具体说来，按察州县官，“或暴赋横敛以摇民心，或隐蔽水旱以欺主听，或大吏奸赃而蠹国，或兵将包藏而干纪”等违反国家法纪的贪赃腐败行为。为了使监司尽职尽责，避免失监、漏监，还制定了《监司互监法》，使之互相监督，知而不察不举者，各以其罪罪之。 元朝虽然并不以法制相尚，但由于重视监察机关的作用，制定了较为详密的监察法。如至元五年颁行《设立宪台格例》。《设立宪台格例》大体分为宪纲与条例两部分。“宪纲”规定了御史台的职权范围和地位；“条例”规定了纠察、纠弹、体究、推纠、体察、纠劾、照刷及罚则等。 除此之外，至元六年，颁行了《察司体察等例》，规范御史台的执掌、权责与活动方式，此后还陆续颁行了加强出巡监察官的职责与失职纠弹的法律。 上述监察立法的制定颁行于世祖时期。世祖以后，皇帝专制，政治腐败，监察机关的效能大为减弱，监察法也难以实现了。 至明朝，洪武四年正月，“御史台进拟《宪纲》四十条，上览之亲加删定，诏刊行颁给”，是有明一代最早的监察立法。其主要内容是关于御史的选用与职权方面的规定。太祖曾说：“朕之用人，惟才是使，无问南北。风宪作朕耳目，任得其人，自无壅弊之患。” 洪武二十六年，制定了以《宪纲总例》为代表的监察法。据《大明会典》卷二〇九：“洪武二十六年定：左右都御使、副都御使、佥都御史，职专纠劾百司，辩明冤狱，提督各道，及一应不公不法等事。其属有十二道监察御史，凡遇刑名，各照道分，送问发落。其有差委监察御史，出巡、追问、审理、刷卷等事，各具事目，请旨点差。” 至英宗正统年间，已编制成颇具规模的监察法规《宪纲条例》。史载：“及正统中所定《宪纲条例》甚备，各以类分。”《宪纲条例》原文已失传，但从《大明会典》中仍可窥见有关内容。 以上可见，《宪纲条例》赋予监察御史、按察司官以广泛的职权，而且行事之际诸衙门官员必须配合，否则治罪。但如所问公事拟断不当，由都察院、按察总司随即改正，受贿请托者从重论。如果知善不举，见恶不拿处重刑。作为天子耳目，也要求他们对于政令得失、军民利病、一切兴利除害等事，各陈所见，直言无隐，以通上下之情。但如欲建言创行事理，必须共同评议，务在得宜之后，方许实封陈奏。 洪武二十六年，还制定了《纠劾官邪规定》，详列都察院对于文武百官违法失职，予以奖惩的四条规定： “凡文武大臣，果系奸邪小人，构党为非，擅作威福，紊乱朝政，致令圣泽不宣，灾异迭见，但有见闻，不避权贵，具奏弹劾； 凡百官有司，才不胜任，猥琐闯茸，善政无闻，肆贪坏法者，随即纠劾； 凡在外有司，扰害善良，贪赃坏法，致令田野荒芜，民人受害，体访得实，具奏提问； 凡学术不正之徒，上书陈言变乱成宪，希求进用，或才德无可称述而挺身自拔者，随即纠劾，以戒奔竞。” 明朝的监察法规，除《宪纲条例》外，六科通掌与六科分掌也占有重要的地位。自太祖废除相制以后，提高了六部的地位，成为直属于皇帝的政权机关，为了监察六部，将原有的职司谏言的给事中改为专职监察六部的六科给事中。从此科道合一，六科察内，十五道察外。六科通掌类似于总则，主要规定了给事中的权责和权限范围，六科分掌类似于分则，是各科针对所监之部的工作细则。 清朝早在关外肇基时期，便仿明制建立都察院为最高监察机关。入关以后，于顺治十八年仿明朝巡按御史制度，制定《巡方事宜十款》，是清初最重要的监察立法，其重点是惩治地方的贪官污吏。 有清一代最重要的监察立法当属《钦定台规》。《钦定台规》是由都察院始纂于乾隆八年，共八卷，二十二目，其后经过嘉庆道光续修。至光绪十八年由都察院正式颁布的《钦定台规》是最后最完整的版本。分为训典、宪纲、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例等八类。每类又分若干目。各类、目内按照文件产生的时间排列，间有若干文件附于各类之后。它是秦汉以来，监察立法之大成，既是清朝最后一部监察法典，也是中国封建历史上最完备的一部监察法典，在世界法制史上是仅见的。 《钦定台规》是以“钦定”的形式出现的，这在中国监察立法史上是首创。这不仅显示了台规所具有的权威性，更突显皇帝所拥有的最高监察权。《钦定台规》肯定了监察机构的特殊地位和功能，同时也为监察机关广泛行使监察权提供了法律依据，使之深入到行政、经济、司法、军事、礼仪、教育、社会等各个领域。《钦定台规》在结构上已有总则、分则之分。《训典》和《宪纲》应为总则，其他则为分则。不仅从制度层面做出了一系列的规定，还从程序层面详加规范，以保证制度规定的落实。 综上所述，中国古代的监察机关具有独立的直属于皇帝的系统，其职掌不断地扩大，权威性不断地提高，以至于无所不监、无弊不察，对于发挥官僚机构的职能、提高官吏的素质与吏治、贯彻既定的方针政策与法令、保证专制主义中央集权制的国家机器的运转，起着一定的积极作用，因而才有政之理乱系之于监察职能发挥的议论。监察权的行使重在统一，避免因多元性互相牵制而失监漏监。 御史巡按地方的制度，不仅起到了最高统治者“耳目之司”的作用，而且将监察的职掌落到实处，有助于国家的集中统一与廉政建设。 监察有法是中国古代监察制度成熟的表现，使监察活动于法有据，而且也将监察官的权力限制在法定范围以内，不得任意妄为。 监察官既负有督率百僚、纠弹非违的职责，而且还“代天巡狩”，所谓“御史出巡，地动山摇”。正因为如此，对于监察官的选任极为严格：首要须具有清正刚直、疾恶如仇的品格。其次，需要具有文化素质，非科举正途出身，不得任用，而且考选合格后还须经过试职才得实授。再次，须有地方实际工作经验，而且年龄适中，为官有瑕疵者不得为监察官。最后，京官三品以上及督抚子弟也不得考选监察官。正由于监察官严选严任，出现了一些名垂青史的监察官，如明神宗时期，御史杨继圣弹劾权相严嵩父子，被捕下狱，受尽苦刑，他在狱中写下绝命诗一首：“饮酒读书四十年，乌纱头上有青天。男儿欲上凌烟阁，第一功名不爱钱。”

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