美联储对外资银行机构(Foreign Banking Organization)在美业务监管概述

随着大型中资机构在全球布局的扩展，从事多元业务特别是涵盖境外银行业务的企业集团在境外投资过程中，需要特别关注该等投资可能会对境外银行业务及其适用的监管框架产生的影响。近日，某大型中资机构就其拟在美进行的投资适用的合规监管框架向笔者提出咨询，笔者注意到，除满足豁免适用条件，原则上，在美已开展银行业务的企业集团将接受美联储对其在美开展的非银行业务实施的监管。以下将简要介绍美联储对在美开展银行及非银行业务的企业集团(即“外资银行机构”)实施监管的框架。

1、美联储负责对外资银行机构实施监管

根据1978年《外国银行法》以及联邦条例K的定义，“外资银行机构”指（1）根据《外国银行法》第1(b)(7)节定义的在美运营分行、代理行(agency)或商贷子公司(commercial lending company subsidiary)，或在美控制一家银行，或在1978年3月5日之后取得一家从事国际银行及金融业务公司(edge corporation)控制权的外国银行；或（2）任何以前述定义“外国银行”为子公司的公司。根据1978年《外国银行法》的定义，“外国银行”指根据外国法律或美国属地、波多黎各、关岛、美属萨摩亚或维尔京群岛的法律设立的从事银行业务的任何公司，或根据该等法律设立的任何该等公司的子公司或附属机构。该法所称的外国银行包括但不限于外国商业银行(foreign commercial banks)、外国投资银行(foreign merchant banks)以及在其设立或者经营地(即母国)从事通常与银行业有关的金融业务的其他外国机构。

简言之，“外资银行机构”既包括在美运营银行业务的外国银行，也包括该等外国银行所属的集团公司。根据上述定义，目前在美已开展银行业务的中资机构中，被认定为“外资银行机构”的，既包括中资银行也包括拥有银行业务的大型综合性企业集团。

外资银行机构接受美联储的监管首先由1978年《外国银行法》确立，该法引入了国民待遇政策，以促进在美经营的外资银行机构与美国国内银行机构之间展开平等竞争。1991年《外国银行监管加强法》增强了美联储对外资银行机构在美业务的监管责任并增加了权限，并为外资银行机构准入、业务扩张及其监管制定了统一的标准。

2、美联储对外资银行机构的监管

就外资银行机构在美业务，美联储的监管以合并报表为基础，并在此基础上理解并评估其在美业务。美联储着重关注外资银行机构的公司战略和主要业务活动，主要收入来源、风险驱动因素、在美的业务条线、法人实体形式以及组织架构(包括多个法人实体之间的相互关系以及依赖关系)、公司治理、风险管理和内控措施，就某些机构而言，还包括其在核心金融市场的活动。在此基础上，美联储将进一步评估该外资银行机构公司治理、风险管理及内控职能(包括与核心清算结算活动相关的职能以及与核心金融市场业务活动相关的职能)的有效性、该外资银行机构在并表情况下财务状况的适当性以及其内部的非银行附属机构对附属存款机构的潜在负面影响。

围绕上述监管目标，美联储在审慎监管及消费者合规领域开展监管活动，采用系统化方法对外资银行机构在美合并报表业务进行综合评估。美联储注重以风险为中心对外资银行机构进行总体监管，并对每个机构进行单独监管，主要关注外资银行机构的公司治理职能，包括内部审计；对在美合并报表业务主要风险的管理和内控能力，以及对信息管理系统的支持；在美合并报表业务的财务适当性以及重要非银行附属机构的风险管理和财务适当性；在美业务的融资能力和流动性，以及可能对金融市场产生影响的新兴领域等。美联储的监管活动重点在于确定外资银行机构面临最大风险的领域，并评估该机构管理层识别、衡量、监控和控制这些风险的能力。美联储利用持续监测活动、发现审查及测试三个主要流程来理解、监督和评估外资银行机构，通常情况下，美联储对包括内部审计、外资银行机构在美业务的融资能力及流动性等领域至少进行三年一次的测试，且至少每年进行一次重新评估。

3、美联储对外资银行机构的非银行附属机构的监管

伴随大型中资企业集团在美业务的拓展，特别是在美已开展银行业务的企业集团在其他非银行领域的业务拓展，美联储的监管框架需特别关注。原则上，由这些被《外国银行法》及联邦条例K定义为“外资银行机构”的企业集团所有或控制的在非银行领域开展业务的机构，即在美“非银行附属机构”将接受美联储的相关监管。

在实践中，这些外资银行机构的美国附属机构之间一般存在集团内风险敞口和服务安排，比如其银行附属机构与非银行附属机构之间可能存在借贷、共享风险管理或内控职能等安排，由于这些相关安排，外资银行机构在美业务的某一部门的财务、法律、合规或声誉风险可能会迅速蔓延至该机构的其他部门，并可能会给在美银行附属机构带来潜在风险，使整个外资银行机构在美风险集中度更高。另一方面，在美非银行附属机构也可能给外资银行机构整体带来财务、法律、合规或声誉风险，从而直接或间接地对在美银行机构造成风险。

美联储对该等非银行附属机构的业务活动的主要关切在于其是否会对外资银行机构在美银行业务产生包括财务、法律或声誉方面的负面影响，以及其是否会对合并报表下的外资银行机构对在美银行机构的财务及管理支持产生负面影响。

美联储对外资银行机构的在美非银行业务进行监管的主要目标包括识别在美非银行附属机构的重大业务及其风险、评估在美主要非银行附属机构的财务状况和风险管理能力(包括其偿还集团内银行机构向其提供贷款的能力)、评估在美非银行附属机构可能对在美银行机构的安全及稳健性造成的风险、识别和评估可能对在美银行机构造成风险的机构间相互依赖关系或风险敞口(或总集中度)、识别公司间交易并确认是否合规、评估高级管理层及董事会(或相关权力机构)用以监控非银行活动和风险所依赖的内部信息管理系统的有效性、识别业务运营实体的构架安排、评估非银行附属机构为确保遵守适用法律法规(包括消费者保护法)而适用的内部政策及程序的有效性。此外，美联储将协助外资银行机构的母国监管机构验证其向母国监管机构提供的信息质量，使母国监管机构能够评估在美非银行附属机构对外资银行机构母公司的影响。

围绕上述监管目标，美联储将使用持续监控和发现审查对外资银行机构主要在美非银行附属机构进行监管。根据监管要求，在美非银行附属机构应当定期向美联储提交其财务报表(FR Y-7N或FR Y-7NS)，具体提交频次依据在美非银行附属机构的规模确定。此外，美联储开展的定期测试可用于补充持续监测和发现审查。当重要在美非银行附属机构由位于美国境外的风险管理或内控职能部门进行管理时，美联储将在必要时与其海外管理层沟通，补充其对这些美国业务控制环境的了解，并将与外资银行机构的母国监管机构合作，了解其关注的信息。

总结及建议

美联储有职责对外资银行机构进行监管，其监管是以外资银行机构在美合并报表业务为基础进行。在外资银行机构的非银行业务方面，美联储主要关注其是否会对外资银行机构在美银行业务产生负面影响，以及该等非银行业务是否会对合并报表下的外资银行机构对在美银行机构包括财务及管理等方面的支持产生负面影响。

因此，建议在美已开展银行业务的大型中资企业集团在美拓展非银行领域的业务前，充分考虑美联储对外资银行机构的非银行业务的监管框架，在制订投资计划时，选择对非银行业务投资的适当交易构架以及投资比例，降低拟投资业务被认定为由外资银行机构所有或控制的非银行业务的风险。如对拟投资业务的投资仍构成外资银行机构对非银行业务的控制的，建议对外资银行机构的银行与非银行业务以及实体进行严格的风险隔离，降低银行及非银行业务及实体之间的风险敞口，保障非银行业务实体财务的稳健性以及融资的独立性，并确保管理层对组织内部信息的上传下达有效掌握，能及时应对可能产生的风险，以期满足美联储维护银行业务稳健运营的核心要求。