擅自改变土地用途，该如何处罚？

【案情概览】
        2008年1月，某公司通过招拍挂程序取得怀宁县育儿路5660.8平方米的国有土地使用权，土地用途为商业。2008年4月，因规划调整，使原宗地图与实际使用土地不符，减少了4.6平方米。2008年5月6日，某公司获颁上述土地的使用权证，面积为5656.2平方米，用途电脑打印为“商住”，手写改为“商业”，并盖有“更正”章。2008年8月1日，某公司因更名申请变更登记，后获颁国用（2008）第01-917号国有土地使用权证，用途为商业。在土地使用过程中，某公司建设了两栋楼房，产权人均为该公司，其中一栋1-2层是某公司的4S店，3层是其股东住房，4-6层是案外人陈某开发建设的住房；另一栋一层是某公司的维修车间，2-6层是该公司开发的住房且已出售。剩下的土地由陈某开发建成了十栋个人住宅，但建设工程规划许可证、房屋产权证等都是以某公司名义办理的。2014年11月26日，怀宁县纪委联合调查组发现上述情况后将案件移送怀宁县国土局调查处理。2015年2月9日，怀宁县国土局作出行政处罚，认定某公司系擅自改变土地用途，责令其交还上述土地中4619平方米的国有土地，并处罚款129332.00元罚款。
        某公司不服，提起诉讼。安庆市怀宁县人民法院经审理后驳回某公司的诉讼请求。某公司不服，提起上诉。安庆市中级人民法院经审理认为，国土局未按照相关规定选择合适的处罚措施，遂判决撤销一审判决，并责令怀宁县国土局对某公司擅自改变土地用途的行为重新作出处理决定。
【法律点评】
       随着我国社会经济的发展，土地的价值越来越突显。土地价值中最基本的因素即为土地用途，为了攫取高额利润，社会上随意改变土地用途的情况层出不穷，不断挑战我国的土地用途管制制度。然而，相关部门对这种擅自改变土地用途违法行为进行查处时，却屡屡暴露出事实认定不当、法律适用不当等行政处罚不当问题，既损害了法律法规的严肃性，也达不到惩治违法行为的警示效果。本期圣运律师将着重分析擅自改变土地用途这一违法行为的处罚原则。
一、擅自改变土地用途的处罚种类
       从本案来看，某公司未按法律规定履行批准手续，将商业用地用于开发住房，属于擅自改变土地用途行为，其行为明显违反相关法律法规。依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款：“未按合同规定的期限和条件开发利用土地的，市县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”的规定，当土地使用者擅自改变土地用途时，土地管理部门可责令限期改正，土地使用者拒不改正的，可以责令交还土地（无偿收回土地使用权），处以罚款。具体到本案中来看，县国土局不是先责令土地使用者改正或者限期改正违法行为，而是径行剥夺土地使用权，并处以罚款，不符合法定程序。而且本案中改变用途的房屋和符合规定的房屋已混合成栋，部分房屋已经规划许可并办理了不动产登记，此时国土局责令交还全部的土地，明显不具有可执行性。
二、擅自改变土地用途的处罚应该做到事实认定清楚、法律适用准确、自由裁量合理。
       以事实为依据，以法律为准绳，是社会主义法制的基本原则，也是《中华人民共和国行政处罚法》中规定的对行政处罚的最基本要求。行政处罚就是在认定行政相对人违法事实后，按照相应的处罚罚则进行法律适用的过程。法律适用准确，指就是要依照法律的规定行事，在法律限度内处理具体法律事实。自由裁量合理就是指设定和实施行政处罚，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。行政机关在实施行政处罚时，不仅要以该条款为依据，还要综合考虑社会公益的因素。本案当中，县国土局的处罚就存在着上述明显不当的问题。
三、擅自改变国有土地用途的，可以区分具体情况，分别处理。
       在圣运律师代理的土地纠纷案件中，不乏有擅自违法改变土地用途的情况，根据办案经验和相关法律，圣运律师认为擅自改变国有土地用途的，可以区分具体情况，分别处理。第一，对于批准用于农业用途的国有土地，用地者改变农业用途用于非农业建设的,国土资源主管部门应依据《土地管理法》第80条的规定，责令其退还土地，并处罚款。此种情况属于严重违法行为，应该责令其退还土地。第二，对出让等有偿方式供地的国有建设用地使用权，用地者擅自改变土地有偿使用合同明确的土地用途的，首先要应按按照合同约定条款执行或者解决；合同没有相关约定的，应将有关问题移交城乡规划主管部门，由其依据《城乡规划法》的有关规定处理。国土资源主管部门应当根据城乡规划主管部门的具体处理结果区别处理。如果城乡规划主管部门决定限期改正、罚款或限期拆除、没收的，当事人履行城乡规划主管部门的行政处罚后已经改正了改变用途情况，国土资源部门不再另行处罚。如果城乡规划主管部门决定罚款后办理改变用途手续补办建设用地规划许可证的，即当事人的改变土地用途行为已经规划部门许可的，国土资源部门不再另行处罚，应根据改变土地用途的具体情况，签订土地使用权有偿使用合同变更协议或者重新签订土地使用权有偿使用合同，相应调整土地使用权有偿使用费。
【律师点睛】
       土地使用者需要改变国有土地用途的，应依法依规办理有关审批手续。擅自改变用途或者不按照批准用途使用土地的问题，属于违法行为，应该按照相关规定进行处罚。但行政处罚应该坚持事实认定清楚、法律适用准确、自由裁量合理这三个原则。同时要兼顾效益原则，即行政机关在追究行政相对人的法律责任时应进行成本收益分析，努力以较小的成本获得最大的效益，比如明明可以进行限期改正或补正的情况下，径行决定无偿收回相对人的土地使用权，便属于明显不当。