视点 | 国有企业投资合规的法律实务与操作要点

投资行为是国有资产布局的重要手段，也是国有企业重要经济行为，投资质量在一定程度影响国有资产的保值增值水平。国资监管部门历来十分重视对国有企业投资行为的监管，从中央到地方国资监管部门出台了一系列关于投资行为管理的规定，并对境内外投资分别作出专项规定。

其中，境内投资管理的专项规范主要有以《中央企业投资管理办法》为代表的中央企业投资管理规定，以及诸如山东省、济南市等地方政府颁布的《山东省属企业投资监督管理办法》、《济南市属企业投资监督管理办法》等地方国有企业投资管理规定，除此之外，还有一些相关配套规范，比如说，《关于进一步加强中央企业金融衍生业务监管的通知》、《山东省国资委关于确认公布省属企业主业的通知》、《山东省国资委关于加强省属企业参股管理的指导意见》等；相应的，境外投资监管的专项规范主要有《中央企业境外投资监督管理办法》、《山东省省管企业境外投资监督管理办法》等。

本文将以上述规范为依据，以投资业务流程为主线，对有关投资合规的基本问题作出全面分析，以期能够指引国有企业合规投资，促进国有资产的保值增值。

投资原则是企业投资行为及投资制度建立所应遵循的根本准则，在投资监管中处于核心地位，为我们正确理解投资有关规定提供指引和方向。在中央和地方国资监管规定中，均包含投资原则的内容，归纳起来，国有企业投资行为应遵循投资质量原则、体现投资人意愿原则、投资合规原则、符合主业原则、适度投资原则，具体分述如下：

1、投资质量原则。大力培育和发展战略性新兴产业，遵循价值创造理念，提高投资回报水平；贯彻落实新发展理念，坚持质量第一、效益优先，聚焦关键核心技术和发展模式创新，增强企业核心竞争力，实现高质量发展。

2、体现投资人意愿原则。服务国家发展战略，符合国家产业政策、发展规划，以及国有资本布局结构调整导向，体现出资人意愿。

3、投资合规原则。遵守有关法律法规和企业章程，坚持审慎原则，严格履行投资管理制度，严格履行投资决策程序，充分预估投资风险，做好项目前期可行性研究和投资后评价。

4、符合主业原则。符合企业功能定位、发展战略规划及投资管理制度，坚持聚焦主业，严控非主业、产能严重过剩行业、高风险业务和低端低效产业投资。

5、适度投资原则。投资规模与企业资产规模、盈利能力、经营性现金流水平、资产负债水平和筹融资能力相适应，与企业管理能力、人力资源等相匹配。

厘清国资监管权限是确保监管合规的基础性工作，近年来，中共中央、国务院陆续颁布系列深化改革和完善国资管理体系的意见，相继出台《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，进一步明确国资监管权限，政府国资监管机构也制定了相应的授权放权事项及清单。

1、企业主体责任。

企业是投资的决策主体、执行主体和责任主体，企业投资主体职责主要包括制度体系建设和组织实施两个方面，具体如下：

制度体系建设方面：（1）依据功能定位和发展战略规划，合理确定投资方向、策略和标准；（2）建立投资管理体系，健全投资管理制度，优化投资管理系统，制定本企业更为严格、具体的投资负面清单，完善投资科学决策机制，加强投资管理机构和人才队伍建设。

组织实施方面：（1）制定和执行年度投资计划；（2）严格投资过程管理，强化投资风险防控。强化投资项目尽职调查、可行性研究、审查论证等前期工作，审慎决策投资项目，特别监管类项目履行决策程序后报省国资委审核；（3）组织实施投资项目，切实加强项目管理，开展项目后评价；（4）履行投资信息报送义务和配合监督检查义务，按规定报告投资管理制度、投资计划及执行、投资项目后评价等情况，配合监督检查；（5）落实投资管理和责任追究制度。

2、国资监管部门出资人职责。

国资委按照以管资本为主的原则，以引导投资方向、规范决策程序、提高资本回报、维护资本安全为重点，对企业投资活动进行监督管理，履行出资人职责，主要包括：

（1）研究和引导国有资本投资方向，对企业主业进行确认，支持企业依据发展战略规划、围绕主业进行投资；（2）指导和监督企业建立健全投资管理制度；（3）督促企业依据战略规划编制执行年度投资计划并与财务预算进行衔接，对年度投资计划实施备案管理。（4）制定监管企业投资项目负面清单，对企业投资项目进行分类监管；（5）监督检查企业投资管理制度执行情况，包括投资决策、实施、后评价等。（6）建立企业投资事项报告制度和投资监管信息系统，对企业投资信息进行监测分析；（7）对违规投资造成国有资产损失以及其他不良后果的进行责任追究。

国资委发布监管企业投资项目负面清单，设定禁止类、特别监管类投资项目，实行分类监管。对于禁止类的投资项目，企业一律不得投资；对于特别监管类的投资项目，企业应报国资委履行相关程序。企业投资项目负面清单的内容保持相对稳定，并适时动态调整。

国有企业投资行为应遵循计划管理，《中央企业投资监督管理办法》第十一条明确规定，企业投资活动应当纳入年度投资计划，未纳入年度投资计划的投资项目原则上不得投资，确需追加投资的应调整年度投资计划。

企业应当严格执行年度投资计划，因生产经营环境发生重大变化等，计划投资项目变更的（包括停止或暂缓实施、追加投资、新增项目等），应当分析变更影响、按规定履行相应程序。

1、年度投资计划的编制

企业应当依据发展战略规划，编制年度投资计划。年度投资计划应遵循投资原则，与财务预算相衔接，非主业投资占年度投资计划总额比重符合国资监管规定。列入计划的投资项目应完成必要的前期工作，具备年内实施条件。其中，《山东省属企业投资监督管理办法》明确规定，非主业投资占年度投资计划总额比重原则上不超过10%。

2、年度投资计划的审议和报告

企业年度投资计划经董事会（或相应决策机构，下同）审议通过后，按规定报告国资委，并附相关材料。

各级国资监管机构对投资计划报送要求各不相同，《中央企业投资监督管理办法》第十二条规定，年度投资计划包括：投资主要方向和目的；投资规模及资产负债率水平；投资结构分析；投资资金来源；重大投资项目情况。《山东省省属企业投资监督管理办法》第十二条规定，年度投资计划应并附报投资计划可行性分析报告、董事会决议及会议记录、财务总监审核意见等材料。年度投资计划主要包括：年度投资的总体目标，包括年度投资实施对企业产业升级、结构优化、发展质量与效益提升等的预期贡献；投资规模与资金来源，包括计划投资总额、资金来源及构成、实施投资对资产负债率的影响等；投资方向与结构，包括各类投资规模与比重、投资地域、投资方式等；计划主要投资项目，包括投资主体企业、计划投资额、资金来源、进度安排等。《济南市市属企业投资监督管理办法》第十五条、十六条规定，企业年度投资计划需报告年度投资计划表、年度投资计划分析报告，党委会纪要、董事会决议。其中，企业年度投资计划分析报告，主要包括年度投资计划编制的原则、依据和范围；年度投资计划情况，包括投资方向、规模、结构及主要投资项目的分析；必要性与可行性，包括投资内外部环境分析、投资预 期贡献、计划实施所需支撑条件、资金来源等。

3、国资监管部门对年度投资计划的管理

各级国资监管机构对投资计划管理的要求也各不相同，《中央企业投资监督管理办法》第十三条明确规定，对中央企业年度投资计划实施备案管理。山东省、济南市国资监管部门未明确年度投资计划备案管理，通过对年度投资计划的监督指导来实现监管，国资监管部门依据企业主业、投资项目负面清单、企业发展战略规划，对企业年度投资计划编制进行监督指导，重点关注决策程序、投资方向、投资规模、资金来源等方面。必要时，在收到年度投资计划报告后特定时间内，向企业反馈意见。企业应根据反馈意见对年度投资计划做出修改。

1、项目立项。项目立项过程中重点审查项目是否符合年度投资计划、是否属于负面清单之禁止投资项目、是否符合企业功能定位和主业管理规定、发展战略规划及投资管理制度，不得通过参股等方式进入禁止类项目领域或者参与商业投机活动。

2、尽职调查、可行性研究、风险评估。企业投资项目决策前，应当从政策、市场、技术、效益、环境、安全、社会稳定等方面，做好全面充分的尽职调查、可行性研究、风险评估等前期工作，做好项目融资、投资、管理、退出全过程的研究论证。对于新投资的项目，应当深入进行技术、市场、财务和法律等方面的可行性研究与论证。

（1）关于合作对象的尽职调查。根据《山东省国资委关于加强省属企业参股管理的指导意见》（鲁国资[2021]12号）相关规定，参股投资应结合可行性研究论证，全面深入开展尽职调查，通过各类信用信息平台、第三方调查等方式审查合作方资格资质信誉，逐一进行甄别和研判，遴选经营管理水平高、资质信誉好、经济实力强的合作方。对存在失信记录或行政处罚、刑事犯罪等违规违法记录的意向合作方，要视情形审慎或禁止合作。

企业不得选择与参股投资主体及其各级控股股东领导人员存在特定关系（指配偶、子女及其配偶等亲属关系，以及共同利益关系等）的合作方。

（2）关于参股方式。根据《山东省国资委关于加强省属企业参股管理的指导意见》（鲁国资[2021]12号）相关规定，参股投资应结合自身经营发展需要，合理确定持股比例，以资本为纽带、以产权为基础，依法合理约定各方股东权利义务。

不得以约定固定分红等“名为参股合作、实为借贷融资”的名股实债方式，以及股权代持、虚假合资、挂靠经营等方式开展参股合作。

3、法律意见书、审查论证。企业应强化对投资项目可行性研究报告的审查论证，建立项目专家库，组织专家审查论证，出具论证意见，作为投资决策的重要依据。

4、审计、评估事项。企业应严格规范投资项目实施程序，涉及需财务审计、资产评估事项的，按有关规定履行相应程序。经核准或备案的资产评估结果，作为企业签订投资协议、出资或收购定价的参考依据，不得先定价后评估。

根据《企业国有资产法》第四十七条、《国有资产评估管理办法》第三条、《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条、《企业国有资产交易监督管理办法》第三十八条规定，企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：

（1）资产转让、置换、拍卖，以及整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；（2）产权转让，以及非上市公司国有股东股权比例变动；（3）以非货币资产偿还债务，接受非国有单位以非货币资产抵债（4）以非货币资产对外投资，接受非国有单位以非货币资产出资；（5）收购非国有单位的资产;（6）改制，整体或者部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；（7）合并、分立、破产、解散;（8）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办外商投资企业;（9）增资。

1、投资决策机构。企业应按照“谁决策、谁负责”的原则，严格落实投资主体责任，完善投资决策机制，明确职责和权限。企业投资决策机构应当按照公司章程和企业投资管理制度规定，对投资项目进行审议，审慎决策。各级投资决策机构对决策结果承担责任。

根据《山东省国资委关于加强省属企业参股管理的指导意见》（鲁国资[2021]12号）相关规定，参股投资非国有企业，应纳入“三重一大”事项范围，由企业决策；其中，经企业党委前置研究讨论，由董事会或经理层决定后，可向下授权给法人治理结构健全、内控体系完善、经营管理规范的重要权属企业，授权的管理层级原则上不超过两级。

2、投资决策审核材料。投资决策机构负责审核项目立项、尽职调查、可行性研究、风险评估、审查论证等关键环节相关材料。

3、投资决策意见发表与记录。投资决策机构所有参与决策人员应充分发表意见，并在决议、会议记录等决策文件上签字，连同项目材料一并归档保存,确保有案可查。

4、重新履行投资决策程序事项。《山东省省属企业投资监督管理办法》第二十一条规定，投资项目决策后，出现以下情形之一的，应当按照规定重新履行决策程序：（1）初步设计概算超过可研估算20%（含）以上或投资额超过原概算20%（含）以上；（2）资金来源及构成需进行重大调整，致使企业负债过高，超出企业承受能力或影响企业正常发展；（3）投资对象股权结构发生重大变化，导致企业控制权转移；（4）投资项目合作方严重违约，损害企业利益；（5）因不可控因素造成投资风险剧增或存在较大潜在损失等重大变化，造成投资目的无法实现。特别监管类项目再决策的，企业应在决策后10个工作日内将有关情况报告省国资委。

1、企业应按规定向国资监管部门报送项目材料。列入企业投资项目负面清单的特别监管类项目，企业应当在履行完内部决策程序、投资实施前，向国资委报送审核材料。

根据《中央企业投资监督管理办法》第十四条之规定，列入中央企业投资项目负面清单特别监管类的投资项目，中央企业应在履行完企业内部决策程序后、实施前向国资委报送开展项目投资的报告；企业有关决策文件；投资项目可研报告（尽职调查）等相关文件；投资项目风险防控报告;其他必要的材料等材料。

根据《山东省省属企业投资监督管理办法》第十七条之规定，列入省属企业投资项目负面清单的特别监管类项目，企业应当在履行完内部决策程序、投资实施前，向省国资委报送书面申报文件；董事会决议、议案及会议记录等决策文件；投资决策相关依据材料，固定资产投资项目材料一般包括可行性研究报告、专家论证意见、风险评估报告及防范化解预案、财务总监审核意见书、投资资金来源说明等，长期股权投资项目材料除上述外还应包括尽职调查报告、法律意见书、有关投资协议、合同、章程（草案）、投资合作方有关情况说明及证明材料等；项目投资、融资、管理、退出（股权投资项目）各环节相关责任人；（被）投资企业最近一期经审计的财务报告；其他必要材料。

企业应当对所申报材料内容的真实性、完整性负责，投资可行性研究、尽职调查、风险评估报告及防范化解预案、法律意见书等应由相关责任人签字，并承担相应责任。严禁将投资项目分拆规避监管。

2、出资人审核程序，反馈书面意见。国资委依据相关法律、法规和国有资产监管规定，从投资项目实施的必要性、对企业经营发展的影响程度、企业投资风险承受能力等方面，对特别监管类项目履行出资人审核程序。对有异议的项目，在企业报送材料齐全后规定时间内，向企业反馈书面意见，必要时，组织论证。

根据《山东省省属企业投资监督管理办法》第十八条之规定，对于特别监管类的特别重大投资项目，省国资委研究提出意见后，报省政府省属国有资本布局结构调整投资决策委员会审议。

1、国有企业投后管理方式

（1）跟踪管理和统计分析。企业应当加强项目管理，全面掌握投资项目进展情况，做好跟踪管理和信息统计分析工作，关注项目是否按期推进、投资是否超预算、是否按期达产达效等，对出现的问题及时妥善处置。

企业应当定期对实施、运营中的投资项目进行跟踪分析，针对外部环境和项目本身情况变化，及时进行再决策。如出现影响投资目的实现的重大不利变化时，应当研究启动中止、终止或退出机制。企业应当按照国资委要求报送投资情况。

（2）投资项目后评价。企业应当每年选择部分已完成的重大投资项目开展后评价，形成后评价报告，总结经验、揭示风险、制定对策，改进投资管理，并提出奖惩处理意见等。企业应对全部特别监管类项目开展后评价，并将后评价报告及时报送国资委。

（3）重大投资项目专项审计。企业应开展重大投资项目专项审计，对项目决策、投资方向、资金使用、投资收益、投资风险管理等方面进行重点审计，并根据发现的问题，制定落实相应整改措施。

2、国资监管机构投资后监管方式

（1）指导和监督企业投资后评价。国资委指导和监督企业开展投资项目后评价，必要时对部分重大投资项目直接组织后评价，并向企业通报后评价情况，对项目开展的有益经验进行推广。

（2）投资监督检查。国资委建立健全企业投资监督检查机制，发挥战略规划、财务监督、产权管理、考核分配、干部管理等相关监管职能合力，强化对企业投资活动过程监管。监督检查的主要内容：企业投资管理制度是否健全，制度修订更新情况；年度投资计划是否按规范要求编制、决策和执行；投资项目是否按规定履行决策、审批程序，是否落实项目责任制，项目进度、资金筹集与使用、建设运营质量与效益等是否符合预期；投资相关合同、协议、章程的签订及执行情况，是否存在损害国有股东权益的情形；投资项目专项审计、后评价及结果运用情况等。

山东省国资委于2021年11月8日印发《关于加强省属企业参股管理的指导意见》，从股东职责、投资回报、财务管控等方面对参股国有股权管理作出明确规定，为我们股权投后管理提供有益指导，具体如下：

1、依法履行股东职责。依据公司法等法律法规及公司章程规定，向参股企业委派国有股东代表、董事、监事或推荐高级管理人员等重要岗位人员（以下简称委派人员）。

应在公司章程、协议或议事规则等制度文件中，明确人员委派、国有股权转让退出和国有股东知情权、参与决策权、利润分配权保障等重要事项以及对参股企业特定事项的否决权等条款，有效行使股东权利，维护国有股东权益，避免“只投不管”。

2、注重参股投资回报。定期对参股企业国有权益进行清查，核实分析参股收益和增减变动等情况，积极督促参股企业定期分红，合理运用增持、减持或退出等方式加强价值管理。对投资满5年未分红、长期亏损或非持续经营的参股企业股权，要进行价值评估，属于低效无效资产的要加快处置完成，属于国家或省市特殊安排、企业战略性持有或培育期、初创期的，要加强跟踪管理和问效。

3、推进财务管控常态化。加强运行监测，及时掌握参股企业财务数据和经营状况，高度关注负债和流动性情况，发现异常要深入剖析原因，果断采取措施防范风险。

对关联交易占比较高、应收账款金额大或账龄长的参股企业，加强风险排查和化解；对风险较大、经营状况难以掌握的股权投资，及早谋划退出。为参股企业提供担保的，要严格执行国资监管担保管理有关规定。

4、强化产权管理。及时办理参股企业的产权占有、变动、注销等手续，确保参股产权登记的及时性、准确性和完整性，动态掌握国有参股股权分布及变动情况。

参股股权的取得、转让应严格执行国有资产评估、国有产权进场交易、上市公司国有股权管理等制度规定，发挥好产权要素市场作用，确保国有权益得到充分保障。对以股权投资、运营、管理为主业的投资类企业开展的市场化参股投资，在完善市场化跟投机制前提下，经充分论证难以通过资产评估确定参股股权价值的，可以采取市场询价、各机构间估值等公开公平方式为主要参考依据。

5、健全委派人员履职管理体系。建立健全参股企业委派人员的选聘、履职和考核评价制度，明确任职条件、工作职责及违约责任等。建立请示报告制度，委派人员要定期向国有股东报告履职情况，对影响国有权益的重大事项要及时向国有股东请示报告，并按照国有股东的指示表达意见、行使表决权。

6、严格领导人员兼职管理。各企业及各级子企业领导人员在参股企业兼职，应根据工作需要从严掌握，一般不越级兼职，不兼“挂名”职务。确需兼职的，由企业党委决定并按照管理权限审批，且不得在兼职企业领取工资、奖金、津贴等任何形式的报酬和获取其他额外利益；任期届满连任的，应重新报批。参股经营投资主体及其各级控股股东领导人员亲属在参股企业关键岗位任职，应参照企业领导人员任职回避有关规定执行。

7、加强党的建设。按照关于加强和改进非公有制企业党的建设工作有关要求，切实加强参股企业党的建设，开展参股企业党的工作，努力推进党的组织和工作覆盖，宣传贯彻党的路线方针政策，团结凝聚职工群众，促进企业健康发展。按照规定及时调整理顺参股企业党组织隶属关系，有力有序有效推进参股企业党建工作。

1、优化参股公司治理结构，防范投资管理风险。根据投资参股比例与合作方协商，设置相匹配的国有企业委派董事、监事、高级管理人员席位，并通过制定股东会、董事会、经理层职权和议事规则程序，管理合资企业重要事项，以保障国有企业对参股公司的管理。

2、加强参股出资管理，防范出资不实风险。加强对合作方出资能力的尽职调查，防范出资不能风险；保护国有企业出资时间权益，各股东应同步履行出资义务；对于非货币出资，应履行相应的评估和过户程序，防范价值不实和资产不到位风险。

3、规范字号等无形资产使用，防范商誉风险。加强无形资产管理，严格规范无形资产使用，不得将字号、经营资质和特许经营权等提供给参股企业使用，坚决防止挂靠国资问题，切实维护国企品牌形象和市场公平竞争秩序。

4、项目全流程风险管理。强化投资事前风险评估和风险防控方案制定，做好项目实施过程中的风险监控、预警和处置，合理安排股权投资项目的退出时点与方式。对预估风险较大的投资项目，应由具备相应评估能力和条件的专业机构出具风险评估报告。

5、加强投资项目协议的审核。对合资合作及并购项目，企业应设置有效的权益保护措施，强化对投资相关合同、协议及标的公司章程等法律文本的审查，维护国有股东权益，不得违反合同约定提前支付并购价款，不得为其他合资合作方提供垫资，或通过高溢价并购等手段向关联方输送利益。

企业是投资的决策主体、执行主体和责任主体，企业应当建立投资管理体系，健全投资管理制度，国资监管机构指导企业建立投资管理制度。投资管理制度包括投资管理基本制度、各类专项制度、实施细则及流程等共同构成投资管理制度体系。企业投资管理制度应经董事会审议通过后报省国资委备案，并通过制度执行情况评估、再修订等对制度持续改进和完善。企业投资管理制度主要包括如下内容：

1、投资应遵循的基本原则。基本原则系投资根本准则，是指导投资制度建设和投资行为的依据。根据国资监管规定，国有企业投资行为应通常应遵循投资质量原则、体现投资人意愿原则、投资合规原则、符合主业原则、适度投资原则。

2、投资管理流程、管理部门及相关职责。投资管理流程系对投资决策投资行为的管理，包括立项管理、尽职调查和可行性研究管理、风险评估管理、投资论证管理等。同时，在投资管理流程中，还应明确管理部门及职责，构建科学合理职责分明的管理体系。

3、投资决策程序、决策机构及其职责。投资决策是实现投决策主体地位方式，决策机构、决策程序的建立是科学决策的保障。投资决策程序、决策机构及职责应根据国资监管规定及公司法、公司章程规定设置。根据《济南市市市属企业投资监督管理办法》规定，企业董事会(未成立董事会的为总经理办公会)对投资项目进行可行性研究、尽职调查及依法决策，并承担决策责任。

4、投资项目负面清单。根据国资监管规定，国资监管部门制定所监管企业的投资项目负面清单，对投资项目进行分类监管。国有企业应根据国资监管机构负面清单，结合本企业的情况，制定更为严格、具体的本企业的投资项目负面清单，对本企业及所属企业的投资行为进行管理。

5、投后管理制度。投后管理是投资管理制度的重要组成部门，企业应加强投资项目的投后管理工作，避免“重投资、轻管理”、“只投不管”现象。投资后管理包含投资项目跟踪、中止、终止或退出制度，投资信息化管理、投资事项报告制度，资项目后评价、责任追究和奖惩制度。

6、对所属企业投资的授权与监管制度。企业应当加强对所属企业投资行为的监管，合理划分不同产权级次企业的投资职责和权限，制定分级分类投资管理规则。对所属企业的投资事项，通过派出的产权代表（股东代表、董事等）依法依规发表意见，行使表决权。