国有土地上不动产征收业务涉及到的几个重要法律问题解析

不动产征收是指行政主体出于公益目的, 依照法定程序强制取得公民不动产所有权并依法给予补偿的制度。

伴随着经济高速发展的进程和城市土地规划与建设的需要，不可避免地会发生城市和土地规划与现有土地使用状况相冲突和矛盾的情形，这时就需要对不符合新的规划的土地使用现状进行变更，土地上的不动产征收行为就是达到这一目的常见的手段。

不动产征收按照土地性质分为国有土地上不动产征收和集体土地上不动产征收。本文仅就上海市国有土地上不动产征收涉及到的几个重要的法律问题进行分析。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”

《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（以下简称“细则”）第五条规定：“区（县）人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。区（县）房屋行政管理部门为本行政区域的房屋征收部门，负责组织实施房屋征收与补偿工作。”

国有土地上的不动产征收由法律规定，征收主体必须是市、区（县）人民政府，一般来说，负责组织实施的部门为市、区（县）房屋行政管理部门，其他主体和部门作出的征收决定均不合法。

征收不动产必须是为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，具体来说是用于国防和外交的需要；政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；政府依照国家和本市有关城乡规划规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

如果征收不动产不是出于上述法律规定的用途，被征收范围内的被征收人可以提出行政复议，或者可以直接提起行政诉讼，请求撤销该行政决定。

市、县人民政府确需征收房屋进行的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

征收决定的作出应遵循以下程序进行：房屋征收部门拟定征收补偿方案报市、县级人民政府→市、县级人民政府对征收补偿方案进行论证并予以公布征求公众意见（征求意见期不低于30日）→因旧城区改建多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定的，应当组织听证会→作出房屋征收决定前应当进行社会稳定风险评估→房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

以上程序中，容易被忽略的是社会稳定风险评估和政府常务会议讨论，一些被征收人诉区政府征收决定行政诉讼案件中，政府往往都是因为提供不出社会稳定风险评估报告和政府常务会议讨论会议记录而败诉。

《细则》第二十五条第三款规定：“被征收人、公有房屋承租人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。被征收人、公有房屋承租人或者房屋征收部门对房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向市房地产估价师协会组织的房地产估价专家委员会申请鉴定。”如果被征收人没有按上述规定在法定期限内提出复核申请，也没有在法定期限内对复核结果申请鉴定，那么，一旦征收补偿决定作出，再去提起针对补偿决定的行政诉讼，是几乎没有胜诉希望的。 

《细则》第二十五条第一款明确规定：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等因素。”也就是说，被征收房屋的价值评估结果里面，是包含建筑面积、占地面积的，对面积认定不服，也应该根据第二十五条第三款的规定申请复核和鉴定。

被征收人如果对鉴定结果也不服，那么可以拒绝与征收人签订基于该房屋价值评估报告作出补偿的征收补偿协议。

国有土地上公有住房的征收补偿政策历经多次变化，由最开始的“数人头”到后来的“数人头+数砖头”再到现在的基本“数砖头”（托底保障的仍然考虑人头因素），其中同住人的概念和认定关系到承租人至关重要的利益。

《上海市高级人民法院关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》第三条规定：“本解答所指的同住人，是指在拆迁许可证核发之日，在被拆迁居住房屋处有本市常住户口，已实际居住一年以上，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。”　　    

其中，他处虽有住房但居住困难的情况，是指在他处房屋内人均居住面积不足法定最低标准的情况。这里所指的他处房屋的性质，仅限于福利性质取得的房屋，包括原承租的公有住房、计划经济下分配的福利房、自己部分出资的福利房，房款的一半以上系用单位的补贴所购买的商品房，公房被拆迁后所得的安置房(包括自己少部分出资的产权安置房)，以及按公房出售政策购买的产权房等。

当然，关于同住人的认定问题非常复杂，相关的规定、意见和会议纪要也很多，每一个案件中的同住人认定都不尽相同，需要根据不同的情况具体问题具体分析。

国有土地上不动产征收中，对于居住困难户，国家会有增加保障补贴部分，这部分补贴是给居住困难人员的保障。如果居住困难对象符合同住人的概念，除了能获得居住困难保障补贴，还可以获得房屋价值补偿和其他奖励。但是，如果被认定为居住困难人员，同时享受过福利分房，那就是属于本文第五个问题中的“他处有房”，是否还享有居困补贴之外的征收补偿呢？

《关于进一步规范本市房屋征收补偿工作的通知》（沪房管征〔2014〕243号）第二条明确：“居住困难审核的内容，应当是房屋征收决定公告之日，在被征收房屋处有本市户籍的人员，在本市有无其他住房或者是否居住困难。”从此规定可以看出，居住困难审核的过程其实也包含了审核对象是否属于被征收房屋共同居住人的认定，既然审核对象被认定为居住困难人员，也就说明居困认定部门认可其共同居住人身份。所以，虽然享受过福利分房，但是仍被认定为居住困难人员，说明被认定人符合《细则》（71号令）第五十一条第（三）项规定，应该享受系争房屋的征收补偿利益。

《关于进一步规范本市房屋征收补偿工作的通知》（沪房管征〔2014〕243号）第二条规定：“居住困难户的房屋征收补偿所得包括保障补贴，按照《细则》规定，属于被征收人所有，或者公有房屋承租人及其共同居住人共有。”该规定明确，居住困难户的房屋征收补偿所得包括保障补贴，属于公房房屋承租人及其共同居住人共有。   

但是共有不代表平均所有，《动迁新政后动迁安置补偿款分割纠纷研讨会综述》第七条对“各类补贴、奖励款项如何分配”的倾向性意见是：“除房屋补偿款外，其他的补贴和奖励具体分配对象，要参照《高院解答》第十一条对公房补贴等费用的处理原则，结合具体名目予以分别处理。对于有指向的补贴，由所指向的对象取得，如搬场费、搬场奖励费给实际搬迁人，期房过渡费给取得期房的人，家用设施移装费补贴给设施的所有人，无证经营补贴给实际经营人。”

《细则》第四十二条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报区（县）人民政府。区（县）人民政府应当依法按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第三款规定：“被征收人、公有房屋承租人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”

《细则》第四十条第二款规定：“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼或者仲裁。”

这里面需要注意的一点是，不动产征收补偿协议纠纷不同于一般的合同纠纷，被征收对象对征收人不履行补偿协议提起诉讼，应该提起行政诉讼，而不是民事诉讼。这一类案件在2015年5月1日前，都是按民事诉讼分类，但是2015年5月1日新的《行政诉讼法》生效实施之后，这类案件都归属于行政诉讼案件。因为《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，”属于行政诉讼案件范围。

《细则》第四十三条规定：“被征收人、公有房屋承租人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的区（县）人民政府依法申请人民法院强制执行。区（县）人民政府在申请人民法院强制执行前，应当依法书面催告被征收人、公有房屋承租人履行搬迁义务。”

补偿决定的强制执行只能由法院采取，区（县）人民政府在申请强制执行前必须书面催告，如果未经催告即申请强制执行，被执行人可以提出执行异议。征收方不经法院强制执行而私自拆除被征收人房屋，或者法院未经书面催告径直拆除被征收人房屋，给被执行人造成损失的，被征收人还可以提出行政赔偿或者司法赔偿。