最高法裁判：谨防拆迁方超越职权的“允诺”

政府给予拆迁户一定的承诺，甚至是书面的承诺，不少被拆迁人因此而同意搬迁，这些承诺并不是作出即等于有效，已经有不少被拆迁人吃了大亏。圣运拆迁律师团队结合最高法的相关案例为大家进行解读，如何有效审查拆迁方的允诺。

因省道公路改造项目建设，湖南省怀化市的文先生（化名）一家房屋面临征收。后文先生夫妻二人与征收方签订了《房屋拆迁协议书》，拆迁指挥部依约支付了房屋建筑补偿款、附属物补偿款、房屋装修补偿款、临时安置费、拆迁奖金等补偿款，并对文先生作出一份《承诺书》，内容是“因省道改扩建，致使上街居民XX夫妇房屋拆迁。为妥善安置拆迁户,镇人民政府郑重承诺，同意XX夫妇在XX新街规划区享有宅基地优先购买权（只限两个门面位置，且不能转让）。承诺书中的承诺单位为镇人民政府，并加盖了镇政府的公章。

拿到补偿款和《承诺书》后，文先生一家便如约腾空房屋交给拆迁方。若干年后，文先生一家提交相关文件要求镇政府进行兑现，镇政府却未有回复。

这是最高法审理的一起非常经典的案例【（2019）最高法行申612号】，该案在审理过程中一波三折，非常具有典型性。

在一审法院审理过程中，法院认为承诺书中承诺宅基地优先购买权属虚假承诺，违反法律强制性规定，无法履行。《土地管理法》规定“一户一宅原则“，若允许文先生购买，则违背了前述强制性规定，且宅基地所有权属于村集体所有，我国禁止宅基地买卖，也禁止城镇居民购买农村宅基地，且该地至今没有设立承诺书中所称的“新街规划区”。判决认定该承诺无法履行。

该案在二审法院审理过程中有了转机，法院判决确认涉案《承诺书》违法，责令县政府、镇政府采取补救措施弥当事人的损失。审理过程中，法院的论述明确了行政允诺审查的关键要点，对不少被拆迁人具有借鉴意义。

行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下，即行政机关作出的允诺或达成的协议必须在其具有裁量权的处置范围内，且不违反法律的强制性规定，不会损害国家利益、社会公共利益。行政机关违反《征补条例》等法律、法规，超出征收决定的范围或者房屋征收补偿安置方案确定的补偿标准，作出的相关承诺、签订的补偿协议或者作出的补偿决定，人民法院往往会作出否定的评价，不予支持。

在本案中，一审法院认为承诺违背了国家的强制性规定，在二审审理过程中被法院否定。二审法院则跳出了承诺字面上的意思，综合全案情况认为所谓的“宅基地”仅指“建门面房使用的地基”，并非指称法律上的农村宅基地。

这是因为，当事人被拆除的房屋系国有土地上房屋，且二人本身就是城镇户口，根本不是农民。那么其所希望获取的自然是指那“两间门面”所需的国有建设用地，而非仅能用于建住宅的农村宅基地。

这也给不少被拆迁人一个重要提示，在签署补偿协议时，面临征收方的承诺要保持头脑清醒，确保承诺合法是首要前提，否则协议无法履行之时，这些承诺将变成过眼云烟，无法实现。

根据案件发生时的规定，城镇国有土地使用权出让是市、县人民政府土地管理部门的职权范围。对于本案被拆迁人而言，县、镇两级政府都对他们作出了承诺，这无疑为其最终获取这部分利益奠定了良好的基础。

县政府是县级土地管理部门的上级机关，承诺书为县政府设定了向被拆迁当事人享有在XX镇新街规划区两个门面位置土地优先购买权的义务，该承诺事项没有超县政府的职权范围。

在此提示大家，在签署承诺条款时，我们必须确认承诺部门是否有职权作出该份承诺，并将具体承诺履行落实到纸面上，盖有公章。

承诺事项是否可以兑现履行，签约前必须确认。针对这项问题，湖南省高院指出，若履行不能，政府是否应采取补救措施。“人无信不立，国无信不治”。对有利于相对人的承诺，如果行政机关可以履行，也有能力履行，就应当履行承诺；如果允诺内容违法导致履行不能，则应在尊重行政机关对违背现行法律的承诺自行纠正或不再履行的权力的同时，责令行政机关对相对人因承诺履行不能产生的信赖利益损失进行必要的弥补，使相对人实际获得的利益不低于或者适当高于补偿的标准。

在征地拆迁中，政府经常会对被拆迁人作出提供安置地安置房等承诺，这些承诺属行政允诺，在不超越职权、不违反法律规定的情形下，政府应当履行。因而在征地拆迁中，被拆迁人在与政府达成一致后，应当注意将相关的承诺及时落实到书面或采取其他措施予以确定。在政府不履行承诺时，拆迁户可以通过复议、诉讼等手段进行救济，也可以选择向专业的律师求助，以维护自己的权利。