行政复议实务中的法律难点解读

复议机关在收到行政复议申请后，首先审查的是该复议申请是否在法定期限内提出，如果超出法定期限，则该复议申请将不予受理。根据《行政复议法》第九条的规定，一般情况下，公民、法人或者其他组织可以自知道具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，除非法律有另行规定。《行政复议法实施条例》第十五条对行政复议申请期限的起算日期进一步作出详细规定：（一）当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算；（二）载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；（三）载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算；（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；（五）行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算；（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。

需要特别注意的是，在行政机关未向申请人告知复议权利、复议机关和复议期限的，复议申请期限将延长。《行政复议法实施条例》第十七条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。最高人民法院（2016）最高法行申281号民事裁定书对未告知复议权利时的复议期限作出了指导性裁判，其认为应参照原告起诉时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》都四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过2年”的规定，在行政机关未告知申请行政复议的权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的有效期限应当从知道或者应当知道行政行为之日起最长不得超过2年。2018年2月8日生效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条已将未告知诉权的起诉期限从2年调整为1年。参照该规定，目前行政机关未告知行政复议权利的情况下，当事人申请行政复议的有效期限应当从知道或者应当知道行政行为之日起最长不得超过1年。

此外，根据《行政复议法》第九条第二款的规定，复议机关还应当注意审查，申请人是否存在因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形，如果存在该等情形，申请期限自障碍消除之日起继续计算。如目前发生新冠疫情，很多行政机关都发出通知，明确行政复议申请人因受疫情影响耽误法定申请期限的，申请期限自影响消除之日起继续计算。

复议机关在收到行政复议申请时，另一个审查的内容是申请人与被复议行政行为是否具有利害关系。根据《行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条的规定，受理行政复议的条件之一是申请人与具体行政行为具有利害关系，如果不具有利害关系，则不予受理，或者在受理后驳回复议申请。那么如何认定申请人与被复议的行政行为是否具有利害关系？首先，行政行为对相对人的权利义务直接产生影响，相对人与行政行为当然具有利害关系。另外，参考《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条的规定，有下列情形的，也属于与行政行为具有利害关系：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（三）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（四）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（五）其他与行政行为有利害关系的情形。

需要注意的是，行政法上的利害关系应当是直接的利害关系，如果行政行为不是直接影响到申请人，只是间接影响，则不能认定为具有行政法上的利害关系。例如，固定资产投资立项批复行为，是行政机关对投资项目的审批和核准，主要是从拟建项目是否维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查，并不涉及项目的征地拆迁、安置补偿等与相对人具体权利义务相关的内容，当事人以项目建设影响其土地或房屋权益为由，对项目立项行为提起行政复议的，则不具有利害关系。而实际上，对相对人直接产生影响的应是颁发拆迁许可证的行政行为，当事人与颁发拆迁许可证的行为具有利害关系，可对该行政行为提起行政复议。

《行政复议法》第六条对行政复议范围进行了列举，其中第（十一）项进行了兜底性规定，即公民、法人和其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政复议。但是，这个条款并不意味着行政机关作出的所有行政行为都属于复议范围。

例如，行政机关的层级监督行为，属于上级行政机关对下级机关行政行为是否合法的审查行为，该行为对申请人的权利义务并不直接产生影响，因而并不属于复议范围。如司法行政机关对其确定或组建的法律援助机构不提供法律援助决定的复查行为,即属于上下级之间基于内部管理职权而实施的层级监督行为，相对人对该复查行为不服的，不能够提起行政复议。

再如，信访答复行为亦不属于行政复议范围。因为信访制度与行政司法制度属于并行的相互独立的两个制度，对信访答复不服具有专门的救济途径，即向上级机关申请复查、复核，而不能申请行政复议。但需注意的是，如果是当事人要求行政机关履行法定职责，保护其人身权、财产权的，行政机关以信访答复形式做出回复的，该答复虽名为信访答复，但仍属于复议范围。

以上两项为比较典型的不属于行政复议范围的事项，在实践中，还有其他一些行政行为不属于行政复议的范围，需要结合具体情况进行分析认定。

《行政复议法实施条例》第九条规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。仅从法条字面理解，此条规定的是“可以“追加，而非“应当”追加，有些行政机关据此认为追加利害关系人为第三人不是必须的，行政机关对是否追加第三人具有决定权。但有些行政复议案件会做出对利害关系人不利的复议决定，在此情况下，如果不追加利害关系人为第三人，将无法保证利害关系人的陈述、申辩、知情等权利，对利害关系人的权利造成侵害。为保证利害关系人的权利，根据正当程序的要求，复议机关在可能作出对利害关系人不利的复议决定时，应当追加其为第三人，专门听取利害关系人的意见。例如，复议机关拟作出对第一中标候选人不利的复议决定时，应当追加第一中标候选人为第三人参加复议，听取其意见。在司法审判实践中，法院也都是遵循这一原则，在复议机关对利害关系人做出不利决定而未追加其为第三人时，认定复议机关违反程序正当原则，判决复议机关程序违法。因此，行政机关在拟作出对利害关系人不利的复议决定时，应当追加其为第三人。

在我们为行政机关代理的行政诉讼案件中，有些原告提出复议机关在审理复议案件时未进行听证，违反法定程序。复议机关在审理行政复议案件时是否必须进行听证呢？根据《行政复议法》第二十二的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法；同时，根据《行政复议法实施条例》第三十三条的规定，对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。根据前述规定，首先，进行听证的前提条件应当是重大、复杂案件；其次，必须经申请人提出申请或者行政机关认为必要；即便具备了前述两个条件，也是“可以”而非“应当”采取听证的方式审理。因此，行政机关对于是否采取听证的方式审理具有自由裁量权，听证并非行政复议的必经程序。在司法实践中，法院也均支持此观点，认为听证并非行政复议案件审理的必经程序，不会因未听证而认定行政复议程序违法。

行政复议本身作为一种行政行为，亦应遵循法定程序。行政复议机关在审理案件时，要特别注意程序的合法性，这也是法院对复议行为进行审查的重点内容。根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七个工作日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人；被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；行政复议机关应自收到复议申请之日起六十日内做出复议决定；情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过三十日。

对于程序问题，需特别注意行政复议的起始日期计算问题。我们在代理行政机关应诉过程中，发现有些行政机关是以其法制机构收到复议申请的时间作为行政复议的起算时间，虽然《行政复议法》第十七条、第三十一条规定，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。但是，在司法实践中，绝大多数法院会认为复议申请从行政机关收发室转至其法制机构属于行政机关的内部流转，不能以此对抗复议申请人，从而认定应以复议机关收发室收到复议申请的时间作为复议期限的起算时间，特别是当收发室转至法制机构的流转时间过长而无法作出合理解释时，则对复议机关更为不利，当从收发室接收时间至行政复议决定作出时间超过法定期限时，存在被认定复议程序违法的可能。