不动产统一登记制度落地情况调研报告＿王松等

·北京市汇融律师事务所　王松执笔一、 背景2007年10月1日，《中华人民共和国物权法》（以下称“《物权法》”）施行，旨在“维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权”，作为调整财产关系的基本民事法律之一，这是我国自1992年中共十四大提出发展社会主义市场经济以来，具有里程碑式的立法。《物权法》提出了平等保护原则、物权法定原则、物权公示原则、禁止权利滥用原则和特别法优先适用五个法律原则，而物权公示原则是行政权介入物权最深刻、也是对物权影响最直接的一个原则，主要的体现就是不动产登记制度。不动产登记制度是完全顺应着社会主义市场经济而建立的，其表征效果一开始只是一种从公有到私有的确权，但实际上是要起到促进和保护交易、保护权利人财产权的目的。房屋登记伴随着商品房的兴起，林木登记伴随着林业的改革，海域权登记伴随着对海域的充分开发和利用，等等。可以说，每一次可登记不动产物权范围之扩张和延伸，都是该不动产所在领域高速发展、资源充分利用并逐渐市场化的必然结果。然而，不动产登记是一个循序渐进的过程，从土地到房屋、从林木到海域，每一类不动产登记的全面铺开，不仅要经历一个漫长的过程，而且都会消耗大量的行政资源。在不动产领域，我国经历了一个长时期的部门林立、机构臃肿、条块割裂繁杂的行政管理体制，职能交叉、多头管理的现象很普遍。不动产登记实质是对于不动产上物权的登记，不论是土地、房屋还是林木等，其物权登记的法律属性和经济意义都是一致的，但是长期以来，房屋、海洋、国土资源、林业等行政主管部门各自为政。我国不动产登记机关不统一的现状尽管有着行政职能划分的基础性缘由和登记便利性的考虑，但实质上反映的仍然是行政资源配置不合理，行政协作水平不足的问题。根据《物权法》第十条关于“统一登记”的精神，国务院于《物权法》颁布7年多后的2014年11月24日颁布了《不动产登记暂行条例》（以下简称“《登记条例》”），该条例于2015年3月1日起施行。《登记条例》作为第一部专门规范不动产登记的行政法规，其颁布意味着不动产统一登记制度从物权法的一个条文、一种精神引导跃升为一套将拥有强大行政资源支撑的全国性制度。为了配套于不动产统一登记制度的落地，国土资源部于2016年1月1日颁布了《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称“《实施细则》”），于颁布之日生效的《实施细则》对不动产的统一登记作出了系统且细致的规定。随着《登记条例》和《实施细则》的颁布和施行，各地不动产登记机构和不动产登记中心成立的新闻不绝于耳，并陆续有不动产登记中心颁发首证的消息。显而易见，不动产统一登记制度面向所有的不动产，而随着社会发展，不动产的范围一直在扩大，除了房屋、土地、海域和林木等不动产外，公路、大坝、码头、矿坑、堆场、油库、地下管网等其他建筑物和构筑物（以下称“非典型不动产”）大量出现，且价值不菲，那么这些非典型不动产是否也在登记范围内呢？《登记条例》第2条第2款规定：“本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。”第五条则列明了依照条例办理登记的十项不动产权利，其中一项为“房屋等建筑物、构筑物所有权”。显然，“定着物”、“房屋等建筑物、构筑物”的表述囊括了一切非典型不动产。2008年的《房屋登记办法》第96条规定：“具有独立利用价值的特定空间以及码头、油库等其他建筑物、构筑物的登记，可以参照本办法执行”，不幸的是，“可以参照”的弹性规定在执行中被严重弱化，而《登记条例》不再区分或排除“其他建筑物、构筑物”，而是统一在一个体系之内，使得“其他建筑物、构筑物”的登记有了名正言顺的法规依据。作为主要服务于融资租赁公司的律所，北京市汇融律师事务所（以下称“本所”）多年来一直困扰于这样的一个严峻事实：非典型不动产几乎无法进行物权公示意义上的登记。《房屋登记办法》第96条似乎在房屋登记的制度楼宇为非典型不动产的登记打开了一扇窗，如北京市门头沟区房管部门就曾进行过油库的登记，但这只是全国范围内的个例，而其他如高速公路在路政部门的登记或者码头在码头管理部门的登记，则仅仅是管理性登记而非民法意义上的物权登记；那么，当《物权法》和《登记条例》重新搭起一个不动产统一登记的制度大厦时，大门是否真对非典型不动产的物权登记敞开？不动产统一登记制度是否全面落地，各地不动产登记机构是否成立？不动产登记机构是否开始统一办理不动产登记业务，它们的登记范围是否真如《实施细则》所列明的那样？非典型不动产的登记是否和房屋、土地一样便利，非典型不动产的登记难题是否迎刃而解？秉持着更好地为融资租赁公司开展业务提供法律服务之初衷，本所组织了十余人的调研团队，对全国不动产统一登记情况进行了电话调研，本报告基于调研收集的数据出具。二、 调研过程(一)   样本选取根据《登记条例》第7条的规定，不动产登记机构原则上设立于县级人民政府，而直辖市、设区的市人民政府则“可以”确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。因此，选取的样本均是以区县一级行政区域为单位，对于市级人民政府统一办理的，在后期调研中再予以补充。调研团队从全国范围抽选了122个样本，覆盖了31个省市自治区（不含香港、澳门、台湾），即4个直辖市、22个省、5个自治区。除西藏、宁夏、新疆、青海和直辖市只选取2-3个样本外，每个省市自治区原则上选取4-6个样本。选定的样本覆盖了省会城市、较大的市（国务院标准）和一线城市（根据《第一财经周刊》2013年数据，新的一线城市包括4个老牌一线城市和15个新一线城市），且尽量覆盖了36个二线城市，此外还包括两个以上国家保税港区所在的区。在电话调研的过程中，鼓励调研员对样本所在地级市或所在省份的国土资源部门进行调研，调研员所记录的市级机关的答复作为一个有效样本，而省级的答复由于过于宏观，仅作为原始数据供参考，而不作为一个有效样本。此外，对于无人接听的地区，因为并未实际获得关于不动产登记的具体信息，后期数据处理时对该样本予以刨除。(二)   调研方法电话调研是本次调研采用的调研方式，即由调研员通过国土资源局或者不动产登记局网站公开的电话，联系到国土资源局或不动产登记局的管理人员、窗口人员以及其他知情人员，依据问卷的内容对接听人员进行询问并制作信息记录。电话调研的方式具有现实可操作性，一是根据政府信息公开的精神，官网公开的电话真实有效，通过1-3次的转接，可以找到直接分管或知情的政府人员；二是电话调研的效率较高，而且节约时间和物力成本。值得一提的是，由于在调研期间恰逢本所有律师出差做尽职调查，因而产生了两条关于榆林市定边县和乌鲁木齐市不动产统一登记情况的现场调研记录，本报告一并予以纳入。(三)   调研内容和信息统计调研团队设计了《不动产登记情况调研问卷》，除了调研人、调研时间等基本信息外，实质性的问题主要包括：①当地是否设立了不动产统一登记主管行政机关？什么时候设立的？②是否成立了不动产登记／事务中心？是否已经开展统一登记业务？③现在可以登记的不动产有哪些？是否包括除房屋和土地之外的不动产？④对于构筑物，能否申请登记？是否已经有登记先例？需要提交什么材料？在制作信息记录时，采用以下标准：１.在是否成立了不动产登记机构一项，不动产登记机构已经挂牌的，无论人员是否到位，一律记录为“是”；明确表明还未成立的，记录为“否”；接线人员表示不清楚的，要求调研人员询问其他知情人员或者从网络查询到准确的信息。２.在是否对外办公颁发权证一项，明确表示办公场所未确定、人员未到位、设立中、仍有过渡期或者暂未对外办公的，在是否对外开展业务中一律记录为“否”；明确表明已经颁发过产权证书的，按照实际情况进行详情记录。３.对于非典型的不动产的受理和登记情况，未明确表示有过受理或者登记先例的，统一记录为“暂无”。三、 数据分析在汇总的原始数据中，总共形成了142条样本信息，刨除无人接听和省级主管部门答复形成的信息，总共产生了有效样本信息111条。值得一提的是，由于西藏自治区的两个样本均无法联系上，故而该地区未产生有效样本信息。(一)   成立情况调研数据显示，共有25个样本尚未成立不动产登记机构，成立不动产登记机构的比例为77.4%。在已成立不动产登记机构的地区，机构的设立方法主要由如下几种：１.新设不动产登记局，挂牌于国土资源行政管理部门，多为国土资源局的内设局，有挂牌于地籍管理科（处）的，也有直接将国土资源部门的地籍管理科（处）改名为不动产登记局的。此种情况下，不动产登记局为法定的不动产登记管理机构，由其领导负责不动产登记工作的开展，并开办不动产登记中心或不动产事务中心。２.不新设不动产登记局，直接由行政机关设立不动产登记中心或者不动产事务中心。如北京市，由国土局直接设立不动产登记事务中心（国土局下的事业单位）为不动产登记机构，国土局为不动产登记管理机构。３.由人民政府直接设立不动产登记交易中心，且另设不动产登记局。如江苏省常州市，由市人民政府直接设立不动产登记交易中心（直属事业单位），设立市不动产登记交易管理委员会为决策机构，同时另外“单独设立不动产登记局，负责全市不动产登记的监督指导和政策研究，调处不动产权属争议，推进不动产登记工作。”[1]由于各地的不动产登记和交易的实践存在多种不同的模式，因而不动产登记机构的设立也颇具地方特色。以上总结的三种情况并不能够囊括所有的情形，仅是本次调研所获数据的衍生品，具有一定的实务意义，所以一并归纳呈现。(二)   是否办理业务的情况调研数据显示，共有60个样本仅是成立了不动产登记机构，而相应的资金、场所或者人员并未调配到位，故而并未实际开展登记工作；明确表示已经对外颁发过权属证书的样本为51个，比例为45.9%。在已开展业务的样本中，主要存在以下几种情况：１.仅开展原国土资源部门的土地登记业务，房屋管理部门的业务尚未合并，其他物权登记亦无头绪。２.仅开展土地和房屋的登记，林权、海域等不动产登记尚未移交合并，对于林权或海域等先前存在登记机构的不动产，一般设定了1-5年的过渡期。３.已经全面开展业务，所有不动产物权的登记均可提出申请，但截至调研之日，调研样本中无任何一家不动产登记机构颁发过构筑物的产权证书。四、 结论结合前文之数据分析，调研团队得出以下结论：1. 作为行政主管部门的不动产登记机构已经普遍成立，均设立于国土资源主管部门；作为具体开展不动产登记的不动产登记中心或者不动产事务中心，其设立的比例则略低。随着行政资源的逐步调配到位，可预计两者的比例将逐步提升。2. 已有近半数的登记机构开展不动产登记业务，目前主要办理传统的基础性业务，即土地和房屋登记；林权、海域使用权登记等已有不动产登记的合并，仍然需要1-5年的过渡期。3.非典型不动产可以登记，但短期来看将仍然停留于理论或者制度层面。如果不动产登记机构遇到类似申请，将会采取较为谨慎的态度，而且目前的登记信息平台仍存有技术性壁垒，在不动产类别的选项中还未设定构筑物类的选项。 出具日：2016年3月3日  后记：孟子曰：“徒法不足以自行”，法律的实施需要有效的执行力量予以支撑，行政就是法律施行的中流砥柱。根据本所的理解，《不动产登记暂行条例》于2015年3月1日起施行，即意味着该日起《登记条例》所规范的不动产登记制度可以全面落实，但实际情况并非如此，在制度建设、人员场所配置、系统开发等方面都有待进一步落实，因而该条例自2015年3月1日起并没有真正施行。2014年1月21日，《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》发布；2015年8月3日，国土资源部《关于做好不动产登记信息管理基础平台建设工作的通知》发布；2015年2月15日，《国土资源部关于启用不动产登记簿证样式(试行)的通知》发布；2014年12月29日，《国土资源部关于贯彻实施<不动产登记暂行条例>的通知》发布; 2014年5月7日，《国土资源部办公厅关于在地籍管理司加挂不动产登记局牌子的通知》发布，2014年6月23日，《国土资源部办公厅关于印发<地籍管理司(不动产登记局)主要职责内设机构和人员编制规定>的通知》发布；2015年7月10日，《国土资源部、住房城乡建设部关于做好不动产统一登记与房屋交易管理衔接的指导意见》发布；2015年4月13日，《国土资源部、中央编办关于地方不动产登记职责整合的指导意见》发布；等等。从这些陆续发布的规范性文件中，能看到行政机关调配资源、整合行政职能的总体动向，这是一个由上而下的过程，也是一个需要较长时间才能形成稳定机构和职能并符合法律或行政法规规范的过程。法作为一种特殊的社会规范，具有推动社会变迁的社会作用，《物权法》的“统一登记”精神和《不动产登记暂行条例》对既有社会不动产登记制度和规范进行了变革，就是为了指引和推动不动产统一登记制度的全面落地，这是法律的“倒逼”模式，实现这个目标必将有一个长时间的过渡期。本调研源起于本所客户的一项业务咨询，张稚萍律师主持安排了本项调研，孙静律师、王勇律师、战荣律师、于峰律师、胡行健博士、王爽实习律师、刘晓灵实习律师及律师助理贺欣、孟俐君、王松等分别承担了相应省市的调研工作，邹颖律师、李雪梅律师、张立国律师参加讨论并贡献了意见，由王松汇总、执笔成文。本所将持续跟进不动产统一登记制度的落实情况，适时对本报告的内容予以修订和深化，如有好的意见或建议，望读者朋友们不吝提出。从调研结论看不动产统一登记制度对融资租赁业务的实际影响·    王 松调研结果看起来是不理想的，但事实上必须同时注意的是：调研显示并未存在任何一地的不动产登记局或者不动产登记中心否定过非典型不动产可以登记，且有可观的样本明确表明，《登记细则》规定可以的就可以登记，只是“需要申请”、“需要研究”。那么，对于融资租赁公司所做的非典型不动产业务，是否就可以立刻着手申请登记在融资租赁公司名下呢？从现有的规定来看，还存在两个制度上的障碍：一并登记和首次登记。一.     一并登记要求不动产必须登记所依附的土地或海域《实施细则》第二条第二款规定：“房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。”此规定创设了一个不动产登记的原则——一并登记原则，即定着物“应当”与其所依附的土地和海域一并登记，而不能单独登记。与该原则相互呼应的是《实施细则》第三十三条、第四十条、第四十四条、第五十四条关于国土建设用地使用权、宅基地使用权、集体建设用地使用权和海域使用权可以单独登记的规定。一并登记原则既从法律角度保证了权利主体的一致性，也从技术的角度（物理属性、空间位置）对定着物进行了严格约束，因为实际上众多定着物其实是可以通过技术进行挪动的（包括房屋，如木屋），但是土地和海域的权属界线在三维世界中却是固定且唯一不变的。一并登记原则避免了单独登记所可能引发的权属的模棱两可和纠纷，物与空间（土地和海域）的结合，确定了定着物“定”与（不动）“着”（依附）的两个基本属性。融资租赁业务中的租赁物不少是非典型不动产，最常见的就是高速公路和地下管网，其中高速公路因为涉及到征地的问题，用地往往比较规范，也存在不少取得土地使用权的先例。但是，地下管网的土地使用权是非常不规范的，这既缘于我国历来缺乏对土地使用权地下、地表、地上三种不同空间的区分，也跟许多管网铺设单位、规划和国土部门的法律意识有关，因而管网几乎都没有登记土地使用权。根据《实施细则》的规定，没有土地使用权的不动产，不满足一并登记的原则，地下管网的登记之障碍就可想而知了。二.     不动产的转移登记应当基于首次登记《实施细则》第二十四条规定：“不动产首次登记，是指不动产权利第一次登记。未办理不动产首次登记的，不得办理不动产其他类型登记，但法律、行政法规另有规定的除外。”该条规定了一个特殊的登记形式——首次登记。首次登记是其他登记类型的逻辑起点和技术起点，没有首次登记，就不能进行变更登记、转移登记等，而根据《实施细则》对于各类型不动产首次登记的规定，可以看出首次登记应当由获得或创建不动产的第一手权利人进行申请，如国有建设用地使用权，由缴纳出让金的权利人进行。融资租赁公司通常不是所购买的不动产的第一手权利人，特别是在售后回租的情况下。首次登记应由承租人甚至是承租人的前一手（或前几手）权利人进行申请，在首次登记完成后，当不动产涉及到融资租赁交易时，所进行的登记才是融资租赁公司所期盼的登记，即《实施细则》中的转移登记。当然，《实施细则》第二十条也规定了一个但书，“法律、行政法规另有规定的除外”，很遗憾，目前尚未发现有类似的规定。不过，笔者猜测，对于转手多次、价值巨大的非典型不动产，随着其市场化的程度不断加深、而登记的需求又与日俱增，不排除在未来通过修订相关法律或行政法规的方式，为该等不动产的登记提供绿色通道，因为法律的重要作用仍在于维护现有法律关系的稳定，不顾后果的追本溯源将浪费巨大的社会资源。综合调研结论和上述两点分析，建议融资租赁公司针对先前开展的非典型不动产交易采取以下措施：积极与不动产所在地不动产登记机构联系，以《登记条例》和《实施细则》为依据，申请进行不动产登记；对于暂不受理申请的，应当持续关注；对于要求先有首次登记的，则督促承租人尽快办理首次登记。对以后新开展的涉及不动产的增量业务，融资租赁公司应当首先关注其是否对依附的土地或者海域的使用权进行了登记，对于未登记土地或海域使用权的，应谨慎开展业务；对于已经登记了土地或海域的使用权的，应当督促承租人一并完成不动产的登记；对于已经完成首次登记的，应约定承租人协助进行转移登记。2016年3月3日 [1]　参见常州市人民政府办公室文件，《市政府办公室关于印发常州市不动产统一登记工作实施方案的通知》，常政办发〔2015〕114号。

邵阳不动产法务律师事务所(www.tieqiaolawyer.com/budongchanfawu)提供邵阳市不动产法务24小时在线免费咨询