道可特视角 | PPP项目基本合同体系简析

摘要：在PPP项目中，政府方与社会资本方，项目公司的股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等各参与方之间，会围绕 PPP 项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成 PPP 项目的合同体系。

作为改变传统的政府公共产品（服务）供给模式的新变革，PPP项目呈现出参与主体众多，项目周期长，交易方式规范等特点。而众多的参与主体、不同的交易环节、每项交易目标及变化，最终都是通过具体的合同文本来予以体现的，这些合同就构成了PPP项目合同体系。

北京市道可特律所提到，2014年12月，国家发展和改革委员会、财政部分别公布了《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》和《PPP项目合同指南（试行）》，来指导PPP项目参与方制订PPP项目合同、规范PPP项目合同体系。这两份合同指南的主要内容和核心条款基本一致、效力相当，但相比较而言，《PPP项目合同指南（试行）》的内容更加细化、操作性更强一些，因此，本文中道可特律所以《PPP项目合同指南（试行）》为基础，对于PPP项目合同体系进行简单分析。

一、PPP项目合同体系法律规范

一方面，PPP项目在性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系；另一方面，政府作为公共事务的管理者，在履行 PPP 项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间又构成了行政法律关系。因此，在我国，PPP项目合同体系要受民事及行政相关法律法规、规章等的制约和规范。

具体而言，PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》《合同法》《政府采购法》《公司法》《担保法》《预算法》《行政许可法》《行政处罚法》《行政复议法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等。

二、PPP项目合同主体

PPP项目的参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。

政府既是公共事务的管理者，也是公共产品（服务）的购买者，因此在PPP项目中既承担着规划、采购、管理、监督等行政管理职能，同时要按照PPP项目合同的约定，行使相应的民事权利、履行相应的民事义务。

社会资本方是PPP项目的实际投资人。根据《PPP项目合同指南（试行）》的规定，社会资本必须是依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业、外商投资企业。在实践中，社会资本通常会针对项目成立项目公司，由项目公司来作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目的具体实施。

根据《PPP项目合同指南（试行）》，PPP项目的融资方有商业银行、非银行金融机构、多边金融机构、出口信贷机构等，从当前的实践来看，融资方多为金融机构。此外，随着融资渠道的多样化，除了传统的银行贷款仍是PPP项目的主要融资方式之外，债券、基金、信托、保险等纷纷通过设计成形式各异的金融产品进入PPP项目，增加了PPP项目建设资金的来源。
承包商在PPP项目中主要负责项目的建设，通常与项目公司要签订固定价格、固定工期的工程总承包合同；如果项目规模较大，承包商则可能会跟分包商签订分包合同，由分包商来负责部分工作。

除了上述这几类主体之外，有一些PPP项目中可能还会涉及专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方等，此外，保险公司以及法律、财务、技术等领域的专业机构也可能会成为PPP项目的参与方。

三、PPP项目合同体系

PPP项目的合同通常包括PPP项目合同、股东协议、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同、保险合同和中介机构服务合同等。其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。

PPP项目合同是政府方和社会资本方约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的协议，是政府方与社会资本之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。

股东协议是项目公司的股东签订的用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。并非所有的PPP项目中都会有股东协议，如在投资方全资设立项目公司的情况下，因为不存在多家股东，自然不存在股东协议。

项目融资作为PPP项目中的重要内容之一，融资协议自然也是PPP项目合同体系中的重要合同之一。融资协议不仅包括项目公司与借款人签订的借款合同，还包括项目公司以项目收益权为质押品与借款人签订的抵押合同或项目公司大股东或实际控制人与借款人签订的担保合同等。投资方的融资方案以及融资方案项下的借款合同及其生效条件、关键条款，特别是融资方的介入条款设定，是项目公司获得特许权的重要前提。

PPP项目中的履约合同主要包括工程承包合同、运营服务合同、原材料供应合同、产品或服务的购买合同等，在拟订与履行此类合同的过程中，在遵照一般法律法规要求的同时，要遵守PPP项目的管理要求。

此外，由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、建筑工程险、针对设计或其他专业服务的专业保障险、针对间接损失的保险、第三人责任险等。
除上述的合同之外，在PPP项目中还可能会涉及其他的合同，例如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。

由于PPP项目涉及的参与方众多、利益关系复杂且项目期限较长，PPP项目合同具有涵盖面广、系统性强、内容复杂化等特点，所以，在设计项目合同体系、PPP项目合同的关键条款时，应全面考虑、详实严谨，如此才能平衡项目各方重点关切，顺利完成谈判，最终实现PPP项目的落地实施。