关于诉讼与非诉讼纠纷解决机制相衔接的调研

关于诉讼与非诉讼纠纷解决机制相衔接的调研

【内容摘要】 随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整和思想观念深刻变化，社会矛盾进入了易发、多发期，个别地方甚至引发群体性上访事件和暴力冲突事件。受多种因素影响，近年来，纠纷数量呈上升趋势，纠纷类型不断增加，且处理难度加大。新时期社会矛盾的特点决定了纠纷解决不能仅仅依靠法院一家，而应当充分发挥诉讼和各种非诉讼纠纷解决方式的优势、特点，构建科学、系统的诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。本文从我国纠纷解决机制的不合理现状及构建和谐社会的政治法律背景出发，总结我院近年来在诉讼与非诉讼矛盾纠纷解决机制相衔接的实践经验，分析问题，进而提出健全诉讼与非诉讼相衔接矛盾纠纷解决机制的设想，希望对健全诉讼与非诉讼相衔接矛盾纠纷解决机制有所助益。全文共8633字。
【关 键 词】诉讼与非诉讼纠纷解决机制  人民调解   司法调解

        评价一个社会是否和谐，其基本依据不在于该社会纠纷发生的多少，而在于纠纷解决机制的健全程度及其对纠纷的排解能力和效果。因此，在现代法治社会，虽然司法在纠纷的解决系统中处于核心和最权威的地位，但并不意味着所有的纠纷都必须去法院寻求解决。[1]一个理性的社会，应为人们提供多元解决纠纷的机制。在社会生活复杂化，民事纠纷大量增加的情况下，如何结合纠纷的类型及当事人的需求，使当事人在考量其程序利益和实体利益后，选择适当的纠纷解决方式，使权利能适时、有效地实现，同时减轻法院的司法负担，是民事诉讼法学理论界和司法实务界关注的重要课题之一。

        一、问题的提出

       （一）从纠纷解决机制的不合理现状看­——我国需要构建诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制

        我国既存的解纷机制有诉讼和非诉讼（包括民商事仲裁、人民调解、行政裁决以及民间组织调解）两大类。从总体看，现行的纠纷解决机制的解纷效率不高，现有的解纷机制存在各自为政及缺乏当事人信任等问题，过分倚重诉讼解决纠纷的观念一时难以改变。究其原因：

        1、纠纷解决资源利用不合理

        当前社会处于转型期，社会矛盾进入了易发、多发期，纠纷的类型增加，纠纷的数量呈上升趋势，处理的难度加大，而诉讼资源却非常有限，与诉讼需求产生了较大的冲突，有限的司法资源已难以承受汹涌而至的案件之重。与诉讼形成鲜明对比的是，调解、仲裁等非诉讼纠纷解决资源显得供大于求，资源严重闲置，造成巨大浪费。以人民调解为例，它曾在我国历史上发挥过重大作用，但是近二十年来，调解委员会的纠纷调解数量却逐年递减。一段时间内，人民调解的纠纷解决功能日趋弱化，基本处于瘫痪、半死不活的状态。民商事仲裁委员会的受案量更是少得惊人，仲裁机构所发挥的功能与立法的预期亦是相距甚远。

        2、诉讼与非诉讼纠纷解决机制之间的衔接不合理。

        在现实中，当事人对非诉讼解纷方式的功能、程序和优点了解不够，人们难以利用或利用不够；又因非诉讼解决方式的处理结果缺少法律强制力的保障，当事人反悔的现象比比皆是，严重动摇了人们对非诉讼解纷方式的信心。以人民调解为例，人民调解和诉讼调解同时存在，在一般人看来，人民调解是不算数的，只有诉讼调解才具备法律效力。一些纠纷在人民调解组织化了大量精力调解后，由于法律只确认调解达成的协议为民事合同，并无直接执行力。所以，在一方当事人反悔又起诉至法院后，法院又组织司法调解。反复的调解浪费了大量的解纷资源，这也是造成我国纠纷解决资源利用率低下的主要原因。

        我国传统的纠纷解决机制已不能完全满足人民群众的新需要和新期待。面对复杂多发的纠纷和社会矛盾，积极整合纠纷解决资源，建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，充分调动起从法院、行政机关到各种民间社会力量，发挥诉讼和各种非诉讼纠纷解决方式的优势、特点，来应对化解居高不下的信访困居，不仅是解决各类纠纷的迫切需要，也是遵循纠纷解决机制客观规律的需要，更是建设社会主义法治国家实现和谐稳定的需要。

       （二）从政治和立法的背景看——我国需要构建诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制

        中共十六大和十六届三中全会、四中全会，从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发，明确提出构建社会主义和谐社会的战备任务，并提出，共产党作为执政党，要“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”。将矛盾化解在基层，充分发挥诉讼与非诉讼的矛盾纠纷化解机制的作用，成为构建和谐社会的一项重要任务。

        我国《人民调解委员会组织条例》第九条、《民事诉讼法》条二十六条初步界定了人民调解委员会的调解与诉讼程序的关系：人民调解委员会的调解协议不具有强制执行的效力，当事人反悔的，可以向人民法院起诉。2002年最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》第一条进一步明确了二者之间的关系：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议”。此后，《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》强调：“各级人民法院特别是基层人民法院及其派出的人民法庭，要认真贯彻执行《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，对在人民调解委员会主持下达成的调解协议，一方当事人反悔而起诉到人民法院的民事案件，应当及时受理，并按照该司法解释的有关规定准确认定调解协议的性质和效力。凡调解协议的内容是双方当事人自愿达成的，不违反国家法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益，不具有无效、可撤销或者变更法定事由的，应当确认调解协议的法律效力，并以此作为确定当事人权利义务的依据，通过法院的裁判维护调解协议的法律效力。”应当肯定的是，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》对于推动人民调解制度的发展具有重要的意义。2008年3月21日，中央政法委员会下发了《关于开展党的十七大精神和胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上的重要讲话大学习、大讨论活动的通知》，通知要求“坚持以定分止争为目标，健全完善人民调解、行政调解、司法调解的协调机制，充分发挥调解化解矛盾、维护稳定第一道防线的作用”，从此在全国上下兴起人民调解与司法调解联动的纠纷化解机制。2009年2月最高人民法院下发《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》、同年7月24日颁布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的意见》，有效解决了人民调解协议缺少权威性、确定性和强制性的问题，提高了人民调解的社会公信力，对调动各种力量参与社会治理，实现纠纷的有效化解具有积极的引导作用。2010年8月《中华人民共和国调解法》的出台，对人民调解委员会、人民调解员、调解程序、调解协议等做了具体的规定，为人民调解提供了法律基础，对人民调解作为进一步的规范。

        鉴于这一政治和法律背景，为实现“充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式，维护社会和谐稳定，促进经济社会又好又快发展”这一目标，为完成“充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设，促使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效，为矛盾纠纷解决机制的繁荣发展提供司法保障”这一任务，研究和制定符合中国国情的诉讼与非诉讼纠纷解决机制的有效结合工作机制，成为我国诉讼理论及司法实务的重要课题。

        二、我院近年来在诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制方面的实践

        （一）基本情况

        我院根据《关于进一步贯彻落实“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》、《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，及调解活动个的要求，牢固树立“调解优先”理念，不断增强调解意识，积极摸索创新调解机制，大力提高调解能力，全面推动“大调解”工作体系建设，探索人民调解和司法调解衔接的机制。具体做法如下；

        1、紧紧依靠党委领导，积极争取政府支持，鼓励社会各界参与，充分发挥司法的推动作用。在政法委综治委牵头，法院、公安、司法行政、信访等相关部门共同参与的“三调联动”工作领导小组中，发挥能动作用，积极参与对涉嫌林地、土地、水利、医疗等群