陶光辉：国有企业合规管理与涉案企业合规建设的根本区别

2022年4月19日，中华全国工商业联合会、最高人民检察院、司法部、国资委等九部委联合印发《涉案企业合规建设、评估和审查办法(试行)》，再将涉案企业合规工作推向一个新阶段。2022年4月1日，国资委就其拟印发的《中央企业合规管理办法》（征求意见稿）向社会公开征求意见。对于这两份企业合规相关文件，国资委均系主推部委（之一）。那么，最高检推动的涉案企业合规，与国资委推动的央国企合规，有什么不同？两者有什么根本区别？这对于从事合规法律服务的执业者，有什么启示？

一、来源与概念

国务院国资委2018年11月2日印发的《中央企业合规管理指引（试行）》第二条规定，所称合规管理，是指以有效防控合规风险为目的，以企业和员工经营管理行为为对象，开展包括制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、合规培训等有组织、有计划的管理活动。

地方国资委也参照国务院国资委的合规管理指引，陆续出台了本省市的国有企业合规管理指引。例如，云南省国资委于2021年6月15日印发《云南省省属企业合规管理指引（试行）》，其第二条规定，合规管理，是指以有效防控合规风险为目的，以企业和员工经营管理行为为对象，开展包括制度制定及落实、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、合规培训等有组织、有计划的管理活动。可见，地方国有企业对于合规管理的定义，与中央企业对合规管理的定义，近乎一致。

与此对应的是，全国工商联、最高检、司法部等九部委联合印发的《涉案企业合规建设、评估和审查办法(试行)》第一条规定，涉案企业合规建设是指涉案企业针对与涉嫌犯罪有密切联系的合规风险，制定专项合规整改计划，完善企业治理结构，健全内部规章制度，形成有效合规管理体系的活动。

两类文件，在对企业合规的称呼上有所不同。中央企业、国有企业的合规，称之为“国有企业合规管理”，另一类企业的合规，称之为“涉案企业合规建设”。这提示我们今后不能笼统地说“企业合规”，而应先明确是否是“涉案企业”，还是其他性质的企业。《涉案企业合规建设、评估和审查办法(试行)》第二十条规定，“涉案企业是指涉嫌单位犯罪的企业，或者实际控制人、经营管理人员、关键技术人员等涉嫌实施与生产经营活动密切相关犯罪的企业。”因此，“是否涉案”，可谓涉案企业合规与国有企业合规之间第一个根本的区别。

须进一步明确的是，根据最高检、司法部等九部委2021年6月3日联合印发的《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》，“企业合规改革试点”中的企业，即仅指“涉案企业”。同时，根据该规定，适用“涉案企业合规第三方监督评估机制”的，不仅是“公司、企业等实施的单位犯罪案件”，还包括“公司、企业实际控制人、经营管理人员、关键技术人员等实施的与生产经营活动密切相关的犯罪案件”。这一点，与国有企业合规管理，也是很不一样的。

“涉案企业合规”，有学者和实务从业者经常把其与“刑事合规”混为一谈，甚至用“刑事合规”替代“涉案企业合规”。这是一种误读。严格来说，“刑事合规”只是一种通俗的说法，在正式法规文件中，貌似不存在这个说法。作为一种通俗说法，“刑事合规”主要指在企业中主动或被动实施一系列管理活动，以预防、控制及应对可能的刑事法律风险。“刑事合规”可简要地分为“刑事合规预防”和“刑事合规整改”。从这个角度，“刑事合规”比“涉案企业合规”的内涵要广。“刑事合规”包括“涉案企业合规”，但鉴于“涉案企业合规”的特定性，“刑事合规”又无法完全包含“涉案企业合规”。因此，用交叉关系来形容两者，是相对稳妥的办法。从逻辑上来讲，与刑事合规相对应的，如反垄断合规，恐怕更为合适。

二、本质与内容

央国企合规管理，是一种预防式合规，即在尚未发生任何一件合规风险事件之时，即采取结构化的管理措施，以预防合规风险事件的发生。这个结构化的管理措施，包括制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、合规培训等有组织、有计划的管理活动。预防式合规，便是央国企合规管理的本质。

央国企合规管理，是建立一种假设的基础之上。假设央国企在当前及未来一定时间阶段内会发生这样或那样的合规风险。当然，鉴于风险无处不在的特点，这种假设是完全成立的。风险假设，同样也是企业风险管理的逻辑前提。这是因为，风险，本身就是一种可能性；风险，也是一种主客观结合的判断。因此，做出风险假设，即实务中的风险评估，是央国企合规管理措施的前提。如果不建立在对合规风险判断的基础上，那么所采取的合规管理制度或机制，将是“无的放矢”，导致合规管理沦为表面形式。

涉案企业合规建设，是一种整改式合规，即已经发生一件或多件合规风险事件，按有关建设有效性标准，采取的制定专项合规整改计划，完善企业治理结构，健全内部规章制度，形成有效合规管理体系的活动。整改式合规，便是涉案企业合规建设的本质。在这个角度，实务中常说的刑事合规，其实是预防式合规+整改式合规之和。就像反垄断合规一样，既包括反垄断行为的预防，也包括反垄断调查应对，还包括反垄断行为的整改。故如上所述，刑事合规拥有更广的内涵，涉及企业对自身涉嫌刑事犯罪进行处置的前、中、后。

涉案企业合规建设，是建立在一种承诺的基础之上的，即针对与涉嫌犯罪有密切联系的合规风险，所承诺做出且实际已做出的各项整改措施。这种整改是明确的，针对性很强。具体的整改措施包括但不限于：停止涉罪违规违法行为，成立合规建设领导小组，制定专项合规计划，设置专职或兼职的合规管理人员，建立健全合规管理制度，为合规管理制度运行提供人力物力保障，建立监测、举报、调查、处理机制，建立合规绩效评价机制，建立持续整改、定期报告等机制。纵观这些整改措施，其本质是与央国企的合规管理系列措施是存在相通之处的，区别在于不同规模、不同性质的企业以及不同企业的不同合规风险点（事件）。

三、区别与联系

国有企业合规管理和涉案企业合规建设，不管是采取措施时的企业状态（是否涉案），还是采取措施的广度和时点，抑或对其有效性的判断，差别还是很大的，甚至是根本性的。

首先，从范围上看。如前述，国有企业合规管理是把假设企业存在这样或那样的合规风险作为前提的。那么，这样或那样的合规风险，存在于哪里？它不像涉案企业合规建设一样，涉嫌犯罪的罪名、罪行，都已相当明确。在国有企合规建设时，我们一般是假设在所有业务条线都可能存在各类型的合规风险。这种假设，事实上是没什么问题的。其原因在于我们前面说过风险是一种可能性，谁也无法保证哪个业务场景或业务流程不发生风险，其二，根据过往的经验、同类企业已发生的风险事件，已酿成诉讼或危机事故的风险故事等综合判断，风险的确可能存在于各种场景下。假设合规风险是全面存在的，自然就带来国有企业的合规管理是一种“全面合规”。即它要预防和应对假设存在的所有合规风险。与之相区别的是，涉案企业合规建设，应对的是一种“已涉案涉罪”的合规风险事件，可谓是一种“专项合规”。

其次，从介入阶段看。国有企业的预防式合规，决定了其在风险尚未发生时即采取了完备的控制措施，它是一种事前为主的主动管理活动。涉案企业的整改式合规，表明企业已涉案，须按监管部门的要求及标准，针对之前存在的不合规行为采取控制措施，它是事后的，而且是被动的。

最后，从有效性标准的判断来看。对于国有企业合规管理建设的效果如何，国资委并没有给出一个统一的标准，只是要求央国企应自行建立合规管理评价机制，由合规管理牵头部门定期对合规管理体系运行情况进行全面评价。也就是说，国有企业合规管理体系建设的有效性标准，是掌握在国企自己手上的。这是因为央国企业务和管理都非常复杂，个性化极强，需要结合企业自身情况予以判断，无法给出统一标准。这一点，涉案企业就很不一样。《涉案企业合规建设、评估和审查办法(试行)》第一条第二款即规定，涉案企业合规评估，是指第三方监督评估组织对涉案企业专项合规整改计划和相关合规管理体系有效性进行了解、评价、监督和考察的活动。即涉案企业合规，有专门的评估环节。评估的内容之一，便是对涉案企业合规建设的有效性进行评价。该办法第十四条专门规定了对涉案企业专项合规整改计划和相关合规管理体系有效性的评估重点。涉案企业的合规建设，经合规第三方监督评估组织的评价，最终由人民检察院判断其是否有效，是否可作为“依法作出不批准逮捕、变更强制措施、不起诉的决定”等的参考。

尽管存在以上重大的区别，但国有企业合规管理和涉案企业合规建设毕竟都是企业合规，他们之间同时也存在着一些内在的联系和共通之处。例如，在国有企业合规管理中，我们会挑选一些重点领域展开，这些重点领域往往是那些过去曾经发生或同行企业已经发生的重要风险事件。这些重点领域的合规，也称之为专项合规管理。这与涉案企业合规的专项合规计划是相通的。第二，《涉案企业合规建设、评估和审查办法(试行)》第二十条明确规定，涉案企业应当以全面合规为目标、专项合规为重点，并根据规模、业务范围、行业特点等因素变化，逐步增设必要的专项合规计划，推动实现全面合规。这说明涉案企业合规的最终目标，是希望从专项合规走向全面合规，实现更大的合规价值。这与国有企业合规管理的建设目的，正不谋而合。第三，国有企业合规管理的各项管理活动和措施，如组织体系、制度体系和机制体系，与涉案企业合规建设的各项管理活动和措施，如合规管理机构、合规管理规范、合规制度机制等，其内在都是企业内可采取的管理措施，方法论上是一致的。

四、借鉴与启示

本文区分企业合规中的国有企业合规管理和涉案企业合规建设，其目的是为了更准确地把握这两种企业合规的内核，从而更好地发挥企业合规的价值。合规，虽是舶来品，但秉承“拿来主义”，可根据企业的需要，对其进行改造。

据本文作者观察而言，国有合规管理作为企业内部管理提升来说，更具普遍性价值。一方面，国企合规工作，与国企的法务、内部控制、风险管理等工作，进行“一体化统筹”，将大大提升国企防范各类风险的能力，并促进企业规范管理，合规经营。这个方向，是企业高层和监管部门都愿意看到的。另一方面，企业合规管理是法治中国在企业这个微观主体层面的落实。依法治企，首先就意味着要合规管理、合规经营。这个方向，是整个社会经济的发展趋势。这就提示，所有的企业，其实都应借鉴国有企业合规管理的模式和方法，开展合规建设，提升合规能力。

涉案企业合规，包括建设、评估和审查三个部分，主要还是服务于涉案企业的整改，从企业角度，欲图达到“合规不起诉”的目的。整改期间发生的对企业来自外部的矫正建议，独立第三方的评价，企业主动承认不合规行为带来的氛围等，给企业经营者带来巨大的触动，完成合规意识的转变，形成有力的企业合规文化，这一系列过程，是涉案企业合规带来的社会价值。从这个角度来说，涉案企业合规建设的社会影响会更大，它更有利于督促其他企业强化合规意识，加大合规建设。

总之，国有企业合规管理与涉案企业合规建设，从专业细分角度，存在根本的区别；从企业需求角度，则可相互借鉴。

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作者简介

陶光辉

北京德和衡律师事务所高级合伙人、北京大学全球高端法商人才计划未来领袖授课专家，大连大学法学院客座教授等

职业资格：律师，仲裁员，高级经济师，同时拥有上市公司独立董事资格、企业管理咨询师资格、证券/期货从业人员资格等。

职业经历：武汉大学法学硕士，前后18年企业法律工作经验。其中，8年企业法务经历，曾任中国100强集团法务总监，获ALB2016中国最佳企业总法律顾问称号；3年法律创业经历，系知名法务教育平台（一法网）的创始人；7年执业律师经历。

学术成果：著有《公司法务部》（法律出版社）、《法务之道》（中国法制出版社）、《合规管理十论》（内部出版）。在合规管理体系建设领域，陶律师创建“DHH合规内控风险一体化建设五环模型”。

服务客户：中广核新能源、中国新时代、中国纸业、中交规院、河钢集团、泰康健投、京煤集团、长城汽车、北京供销社、北京昌平国资委、北京建工、北京地铁、上海企业法律顾问协会、上海铁路局、上海杨浦国资委、青岛地铁、青岛港、国网江西电力、桂林交投、深圳投资控股、深圳航空、聊城信发、甘肃地矿、北京大学法学院、中国政法大学网络学院、上海海关学院、北京联合大学法学院等。

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