杨高州律师：行政协议案件中，行政机关违约是否应当赔偿行政相对人预期利益损失

公民、法人或者其组织（以下简称行政相对人）与行政机关签订行政协议，在行政协议履行过程中，因为行政机关的违约行为，给行政相对人造成损失的，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持”的规定，应当给予行政相对人赔偿。

但是，本条中规定的损失赔偿，性质上属于违约责任的承担。那么该违约责任的承担，是按照《国家赔偿法》规定的直接损失范围进行赔偿呢，还是包括对于相对人的预期利益的间接损失进行赔偿呢？

笔者认为，对于此处的赔偿，应当不限于《国家赔偿法》规定的直接损失的范围，对于符合条件的预期利益（间接损失）也应当赔偿。具体理由如下：

第一、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定了行政协议案件审理过程中的法律适用规则：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”而根据《民法典》第五百八十四条规定，违约方承担的赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益。也就是说，《民法典》中规定的违约责任的赔偿范围，包括了直接损失以及预期利益的间接损失。行政协议在性质上具有协议性，且最高人民法院的司法解释中也规定了审理行政协议案件可以参照民事合同的相关规定。所以，在行政协议案件中，因行政机关的违约行为给行政相对人造成损失的，对于预期利益的损失也应当赔偿。

第二、在司法实践中，法院对于因行政协议履行过程中违约引发的纠纷中，法院支持预期利益的损失，只是审查的比较严格。最高人民法院审理的（2020）最高法行申13764号案件中，最高人民法院认为“光学公司主张的预期利益在签订土地出让合同及投资建设投产后才能实现”。虽然，该裁定书对于当事人主张的预期利益没有支持，但是分析最高人民法院不支持预期利益的理由，是因为根据双方签订的合同约定，投资到一定程度才定产生预期利益，目前投资额还未到产生预期利益的节点，所以不予支持，而非是因为预期利益不属于赔偿的范围而不予支持。

而在最高人民法院审理的（2020）最高法行申11561号案件中，最高人民法院认为“一、二审法院基于本案实际情况，以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，以房屋租赁费损失的130%计算违约金，既能够弥补逾期交房期间袁德臣等人的实际损失，亦能体现违约金的惩罚性，符合公平原则”，实际上是直接支持了预期利益的损失。而本案的一审判决中，对于违约方应支付预期利益损失的表述更为清晰，在一审判决书中，法院认为“长葛市金桥路街道办事处逾期交房，对袁德臣等人的预期利益造成损失，应当予以赔偿”。

所以，在实践中，在符合合同约定的情形时，行政机关违约给行政相对人造成预期利益损失的，也应当予以赔偿。只是，对于预期利益损失的赔偿，行政相对人仍应当承担举证责任，且法院在实际判决中以不超过当事人实际损失的30%作为判定损失承担责任的上限。