江波 | 未来已来：中国自动驾驶法律政策演进及展望（上）

2024/12/9
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来源于: www.tieqiaolawyer.com

自动驾驶汽车已经从空泛的想象具象化到现实生活中来，我国立法也抓紧时代脉搏，自2015年起便已敏感捕捉到自动驾驶技术的发展气息，并出台一系列政策推动自动驾驶汽车的发展。所幸我国法律发展并非原地踏步，发展至今，我国自动驾驶法律领域已形成初步框架，并也在实际立法上尝试突破。同时，美国、德国、日本的相关立法也为我国自动驾驶汽车未来法律发展提供有益借鉴。因此当前立法趋势应首先聚焦于我国立法现状并找出其中应予重视的关键点，借鉴其他国家的成功经验，落脚于我国实际，构建一套切实可行、覆盖全面的法律体系。

一我国自动驾驶领域立法现状

（一）宏观调控与地方试点相结合

截止至2021年10月，我国在自动驾驶立法领域已建立初步体系，并取得初步成果。目前的立法大多以政策性、规范性文件为主，侧重于宏观调控与地方试点相结合。

在发展规划方面，2015年国务院印发的《中国制造2025》中，提出将推动智能交通工具等产品的研发和产业化。2017年4月，工业和信息化部等三部门联合发布的《汽车产业中长期发展规划》，同年7月国务院印发《新一代人工智能发展规划》，2020年2月，国家发改委、科技部等11个部委发布《智能汽车创新发展战略》，对自动驾驶的发展计划、发展战略、未来愿景等方面做出规划设计。

在自动驾驶分级标准方面，工业和信息化部于2021年3月9日公示，并于2021年1月1日正式实施国家标准《汽车驾驶自动化分级》，对自动驾驶技术等级及其划分要素做出规定。

在道路测试和市场准入方面，工业和信息部、公安部和交通运输部于2018年4月发布《智能网联汽车道路测试管理规范》并于2021年公布《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》（征求意见稿），并在北京、上海、重庆、长沙等12个城市中颁布相关试行规定。另外2021年3月24日，公安部发布了《道路交通安全法（修订建议稿）》在法律层面明确了具有自动驾驶功能的汽车进行道路测试和通行的相关要求。2021年4月7日工业和信息化部装备工业一司发布了《智能网联汽车生产企业及产品准入管理指南（试行）》（以下简称“《准入指南》”）

在数据和网络安全方面，2017年12月国家标准化管理委员会、工业和信息化部联合发布了《国家车联网产业标准体系建设指南（智能网联汽车）》系统性提出汽车信息安全标准建设指导规划，2021年5月，国家互联网信息办公室发布《汽车数据安全管理若干规定（征求意见稿）》，对汽车数据合规提出详细的规定，2021年6月21日，工信部就《车联网（智能网联汽车）网络安全标准体系建设指南》公开征求意见，并于2021年6月23日，工信部就《关于加强车联网（智能网联汽车）网络安全工作的通知（征求意见稿）》公开征求意见。

综上，我国的立法性文件集中于发展规划、自动驾驶分级标准、道路测试和市场准入以及数据和网络安全四方面，并且在道路测试上从中央和地方两层面出发表明对自动驾驶技术发展的支持。另外我国以地方为首先切入点，在北京、深圳设立先行区并在广州、上海和雄安新区等地区开展道路测试。真正做到宏观调控与地方试点相结合，逐渐稳步推进自动驾驶的立法和实践发展。

（二）立法落地并取得初步突破

长久以来，我国自动驾驶领域的法规政策多以规范性、政策性文件为主，因此其以过于抽象、缺乏具体可操作性而遭遇诟病。然而自迈入2021年以来，这一方面已取得初步突破。2021年3月24日公安部发布的《道路交通安全法（修订建议稿）》（以下简称“修订建议稿”）第155条首次以立法的形式明确了自动驾驶汽车在道路测试和车辆准入方面的规定，明确指出具有自动驾驶功能的汽车开展道路测试应当在封闭道路、场地内测试合格，并且要求自动驾驶汽车取得临时行驶车号牌。虽然此次《修订建议稿》在自动驾驶方面的立法修改暂时只有这一条内容，但这也是我国首次在上位法领域做出对自动驾驶的相关内容予以明确规制。

同时，2021年3月23日，深圳市人大常委会发布了《深圳经济特区智能网联汽车管理条例（征求意见稿）》并向全社会征求意见，虽然目前尚处于征求意见阶段，但其内容已涵盖道路测试、市场准入、责任承担、数据与安全保护多方面内容。这是我国首次进行对自动驾驶领域的专项立法，此次突破对于我国后期在自动驾驶领域逐渐建立一套切实可行、覆盖全面的法律体系而言不可谓不是一次重要开场。

（三）自动驾驶领域的立法关键点亟需逐个击破

经过前文可知，虽然自2021年起国家在自动驾驶立法领域已迈出脚步，无论是在国家政策抑或上位法和地方立法上都呈现出跃跃欲试的姿态。然而不可忽视的是与飞速变化的科学技术相比，相关立法的发展仍然存在速差。在技术日益成熟的当下，因法律具有稳定性，其发展逐渐与科技发展不相匹配，若强行沿用过去传统法律只会愈加凸显双方的水土不服，另外对于已做出规定的方面不仅情形不甚全面，其内容也有待细化。因此若想完善立法，亟待解决的关键问题就是细化立法，填补立法空白，逐个击破立法关键点。

01事故责任主体规定不够明晰，责任分担规则尚未确定

《汽车驾驶自动化分级》将汽车驾驶自动化功能将划分为L0至L5，共6个等级，而此次《修订建议稿》中使用了“具有自动驾驶功能的汽车”，将自动驾驶汽车分为“具有自动驾驶功能且具备人工直接操模式的汽车”和“具有自动驾驶功能但不具备人工直接操作模式的汽车”两种，前者对应《汽车驾驶自动化分级》中L3及其以下级别的汽车，后者对应L4及其以上级别的汽车。

在规定事故责任承担主体时，《修订建议稿》规定如果发生道路交通安全违法行为或者交通事故的，应当依法确定驾驶人、自动驾驶系统开发单位的责任，并依照有关法律、法规确定损害赔偿责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一规定明确了驾驶人、自动驾驶系统开发单位的事故责任，然而首先责任承担人仅指向以上两种人群是否严谨，其他主体例如平台研发者、监管者等主体是否承担责任尚有待讨论，若其承担责任又应当适用何种责任认定规则同样未予以明确。另外该条规定对于不具备人工直接操作模式的汽车的责任主体却缺乏规定，仅规定由国务院有关部门另行规定。由此可见目前我国对于自动驾驶的法律规定过于粗糙并且依然留有“真空地带”。

02 道路安全保障有待加强

目前《道路交通安全（修订建议稿）》中强调道路测试中应当在封闭道路上进行，并安排驾驶人处于处于车辆驾驶座位上，监控车辆运行状态及其周围环境以免意外发生，然而缺乏对路测主体的要求，路测主体应当负担诸多义务，保障路测的安全进行。另外引入路测远程控制同样具有必要意义，若仅将驾驶人做为监控车辆运行的监控主体，无法从外部保障车辆运行安全，目前《修订建议稿》未对监控操作人提出要求，对远程保障的重视不足。

自动驾驶汽车具有智能性、自主性，并会在发展中逐渐完善自身认知，因而当事故发生时，自动驾驶汽车或许会基于自身判断做出不同行为，如何确使自动驾驶汽车最大化保障乘客利益，仍是后续立法应当予以重视的部分。

03当前法律规范已无法完全保障信息安全

为了保障自动驾驶安全前行，自动驾驶汽车务必需要更加全面、详细的信息，其中包括自动驾驶地图数据采集、周边环境信息、位置数据以及驾驶人及乘客的个人信息等，在收集信息的过程中务必要求个人或集体让渡自身隐私。如何界定合理收集信息与侵犯隐私权的界限需要后续法律继续加以关注。目前虽然《民法典》以及《网络安全法》对此有所规制，但想要尽量避免信息泄露带来的隐患，仍需要针对自动驾驶的特征予以专门分析并详细立法。

二比较法视野下自动驾驶领域的法律动态

（一）美国

在发展规划方面，美国颁布《联邦自动驾驶汽车政策指南》《自动驾驶汽车立法大纲》《智能交通系统战略规划2020-2025》等文件为自动驾驶的发展规划指明道路，强调对道路通行安全性的重视。另外2021年1月美国交通部发布《自动驾驶汽车综合计划》，该计划定义了实现自动驾驶系统愿景的三个目标，包括促进协作和透明度，现代化监管环境（主要是消除创新汽车设计、功能和操作等方面的不必要的监管障碍，并开发针对安全性的框架和工具，以评估自动驾驶系统的安全性能），以及为运输系统作准备。

在自动驾驶分级标准上，2014年，美国汽车工程协会（SEA)提出的智能驾驶分级标准，成为汽车行业工人的分级制度，我国《汽车驾驶自动化分级》中级别的划分也参考SAE标准的级别分类。

在道路测试方面，美国主张放宽对自动驾驶汽车的限制，鼓励自动驾驶汽车发展，并且将“驾驶员”定义为“坐在驾驶座上的自然人”并提出汽车使用者的注意义务，对我国立法有很大借鉴意义；在市场准入方面，简化测试许可程序，简化豁免申请和豁免程序，为自动驾驶汽车的市场准入消除壁垒。

数据与安全保护方面，美国出台《汽车安全与隐私法案》等法案，要求对车辆的数据收集应当透明且基于用户同意，用户应当对于收集的个人数据拥有掌控权，并且针对自动驾驶汽车的特点，对相关安全标准进行承认、修改和重新规定，并通过设置自动驾驶汽车生产者网络安全条款，从网络安全和数据保护角度对美国自动驾驶技术进行监管。

（二）德国

德国与美国在自动驾驶立法领域同属第一梯队。德国出台《自动驾驶法》在未来发展规划设置目标，其旨在建立一个法律框架，允许高度自动化的车辆在日常运行场景中使用，预期在2022年，具有自动驾驶功能的车辆将投入正常运营；其在市场准入和道路测试方面提出对机动车的质量设备要求、颁发执照的审查和手续，调整和创建统一的法规，以实现对自动驾驶汽车的测试；在数据保护方面提出操作具有自动驾驶功能的车辆时有关数据处理的规定。

除此之外，在责任认定上，德国早在2017年出台《道路交通法第八修正案》提出事故责任承担做出进一步划分，其中对于事故责任的认定划分情况，若因驾驶员过失导致则由驾驶员承担事故责任，若是自动驾驶系统发生故障，车主可向生产者追偿。并且该修正案上调事故赔偿金额限制，最大程度保护受害人的利益。另外，其《自动化和网联化车辆交通伦理准则》创新性地提出针对自动驾驶的伦理指南，该准则第七条规定自动驾驶汽车需要将人类安全置于财产安全和动物安全之上。第九条规定，禁止自动驾驶系统在发生撞车事故时进行任何基于个人特征（如年龄、性别、身体和精神状态）的选择性牺牲，并且要求即使在危险的情况下，自动驾驶汽车也不能牺牲无关第三方的利益。该《伦理准则》为自动驾驶系统在事故发生时所不得不作出的利益取舍提供了答案，也为自动驾驶汽车生产企业在系统中预设事故处理模式提供了技术思路。

德国对于责任承担的划分以及伦理准则引入方面为我国提供有益借鉴。

（三）日本

日本立法在道路测试和路测安全上的关注值得我国学习、借鉴。2016年日本警察厅发布《关于自动驾驶系统公共道路验证测试的指南》（以下简称《路测指南》），无论是其立法宗旨、基本原则和具体制度设计，都体现了对路测安全问题的关注。该指南明确了路测的基本原则：第一，测试车辆应符合日本道路运输车辆的安全标准；第二，驾驶员应坐在测试车辆的驾驶座位上，时刻监视周围路况和车辆状态，并在紧急情况时实施必要操作以保证安全，避免伤及他人；第三，驾驶车辆时应遵守道路交通法等相关法令。该指南尚不允许驾驶座位无人的路测行为。

另外《路测指南》要求测试主体承担分析、化解测试安全的责任，要求路测驾驶员必须持有法律规定的与测试车辆相对应的驾驶执照，并且路测驾驶员必须具有相应的能力，能胜任路测活动。如果路测驾驶员不具备相应能力，路测主体有义务采取额外的安全保障措施，例如组织重新学习并在路测车辆内再配备熟悉自动驾驶系统构造和特性的其他人员以进行必要的辅助操作。同时《远程自动驾驶路测许可标准》对远程监控/操作员提出规定，指远离运用自动驾驶系统来实现汽车移动，并且根据情况，运用自动驾驶系统来监视或操作测试车辆的移动，在法律上承担驾驶者责任义务的人。

【下期预告】三、立足自动驾驶未来发展趋势谈我国的立法突破点

参考文献

1. 无人驾驶汽车的法律障碍和立法思考_杨杰

2. 不同应用场景下无人驾驶汽车交通事故责任认定_项波

3. 无人驾驶汽车侵权责任的链式分配机制——以算法应用为切入点_袁曾

4. 我国自动驾驶民事责任主体的个性和格局——基于技术生态的视角_刘朝

5. 能将伦理准则嵌入人工智能机器吗_——以无人驾驶汽车为例_苏令银

6. 论无人驾驶汽车的行政法规制_张玉洁

7. 论无人驾驶汽车交通肇事的刑法规制_陈结淼

8. 无人驾驶汽车运行中隐私权保护困境与进路_杜明强

9. 自动驾驶背景下“交强险”制度的应世变革_张龙

10. 数据驱动时代的数据隐私保护 ———从个人控制到数据控制者信义义务_解正山