浅析破产申请受理前劳动保险金滞纳金的认定问题

破产专栏

在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》中，最高法院对受理破产申请后的加倍迟延利息和劳动保险金的滞纳金作出了解释，认为两者均不能被申请为破产债权。然而对于破产申请受理前的各类滞纳金，除最高法院于2012年作出的法释〔2012〕9号《关于税务机关就破产企业欠缴税款产生的滞纳金提起的债权确认之诉应否受理问题的批复》中明确，破产企业在破产案件受理前因欠缴税款产生的滞纳金属于普通破产债权外，对破产受理前的劳动保险金的滞纳金却未作出类似规定，这也造成了破产管理人、主审法院在认定该类滞纳金时出现了标准不统一、缺乏明确法律依据的问题。本文将首先对实务中破产申请受理前的劳动保险金滞纳金作出列举，并根据破产制度的相关理论作出讨论与分析。

我国的破产制度创设较晚，1988年8月1日起施行的企业破产法（试行），仅适用于人民所有制企业，1991年4月9日施行的民事诉讼法第十九章才规定了企业法人破产还债程序，直到2007年6月1日《中华人民共和国企业破产法》施行，企业破产制度才正式确立。企业破产实务中遇到的问题很多，而受限于破产案件受理条件严苛，法院正式受理的破产案件的数量较少，有关破产的法律、法规、司法解释难以适应破产实务的需要。近年来，最高法院针对破产工作中遇到的问题不断出台相关司法解释、指导意见，但仍有一些实务中需要明确的问题尚未得到解决，破产案件受理前劳动保险滞纳金如何认定，就是其中之一。

在破产清算实务中，如何认定债权人申报的债权是管理人的重要工作内容之一。2012年6月，最高法院作出（法释〔2012〕9号）《关于税务机关就破产企业欠缴税款产生的滞纳金提起的债权确认之诉应否受理问题的批复》明确，破产企业在破产案件受理前因欠缴税款产生的滞纳金属于普通破产债权，解决了税款滞纳金的认定问题，但一直未对破产案件受理前的劳动保险金的滞纳金作出类似规定。

2019年3月，最高法院作出的（法释〔2019〕3号）《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》明确，受理破产申请后的加倍迟延利息和劳动保险金的滞纳金均不能认定为破产债权，仍未对于在实务中广泛存在的破产申请受理前的劳动保障金滞纳金认定问题作出回答。

审判实务当中就“滞纳金”问题存在的争议

由于破产申请受理前的劳动保险金的滞纳金认定问题没有明确的法律规定，各地法院的主审法官就该争议问题，只能依靠自己对现有法律政策的理解作出判断，造成了不同法院、甚至同一法院的不同法官针对该争议作出的结论存在明显差异。以下两起最高法院再审与二审案件文书中，对劳动保障金滞纳金的认定就有所不同。

1.曹伟、深圳市雨阳文化传播有限公司破产债权确认纠纷再审审查与审判监督民事裁定书，案号：（2019）最高法民申4786号

裁定书显示：破产案件中，债务人欠付的滞纳金不属破产债权范围，包括破产申请受理前，债务人因未履行生效法律文书而应加倍支付的迟延利息，亦不属于破产债权范围。首先，破产程序旨在保护全体债权人公平受偿，原则上，同一性质债权应平等受偿。债务人未履行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息具有一定的惩罚性，目的在于敦促债务人及时履行生效法律文书确定的金钱给付义务。如将该部分利息作为破产债权予以确认，实际上将导致惩罚措施转嫁于其他债权人，有违破产程序公平受偿原则。其次，直接承袭前述司法解释文义，无法得出“应加倍支付的迟延利息"仅指受理破产申请后产生的利息。最后，《全国法院破产审判工作会议纪要》指出，破产财产依照《中华人民共和国企业破产法》第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的，可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。显然，民事惩罚性赔偿金并非破产债权范围，而属劣后于普通破产债权进行清偿的其他债权。

裁定书中虽以迟延履行利息为例论证，但是也可以推及劳动保险金滞纳金这一行政惩罚性债权。该裁定书认为民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金均应被认定为劣后债权在普通债权之后受偿，否则将会违反公平受偿原则，且认为根据《破产法解释三》第三条并不能当然的推定出“破产申请受理前的劳动保险金滞纳金可以作为破产债权申报”这一结论。

2.奕成新材料科技（上海）有限公司、湘电风能有限公司债权人代位权纠纷二审民事判决书，案号：（2020）最高法民终479号

裁定书显示：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》第三条关于“破产申请受理后，债务人欠缴款项产生的滞纳金，包括债务人未履行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息和劳动保险金的滞纳金，债权人作为破产债权申报的，人民法院不予确认”规定的精神，对于计算至破产申请受理前债务人欠缴款项的滞纳金，人民法院可以确认作为破产债权申报。故对于计算至破产裁定之日的加倍债务利息3,599,047.57元，一审法院可以确认为弈成科技公司享有的到期债权。

以上两个同为最高法院近年来作出的判例，但对于滞纳金的认定却大相径庭，可见破产申请受理前的劳动保障金滞纳金认定问题已经成为了一个亟待解决的问题。

学术界存在的不同观点

由于缺乏相关领域的法律法规，学术界关于劳动保障金滞纳金应该被认定为破产债权的理由之一来源于2012年最高法关于“税款滞纳金”的认定，认为税款滞纳金和劳动保障金滞纳金一样，均属于行政处罚的一种，既然税款滞纳金被认定为破产普通债权，那么劳动保障金滞纳金也应当被认定破产普通债权。然而，也有学者认为税款滞纳金本身也不应该被认定为破产普通债权，未来对破产制度进行修正完善时应当对滞纳金作统一修改，一律认定为劣后债权。

笔者观点

笔者认为，如何确认税款、劳动保险金的滞纳金是否应被认定为破产债权、以何种清偿顺序参与分配，首先应当明确前述两类滞纳金的法律性质、以及破产制度创设想要达到的目的。

普通民事法律关系当中的债务利息，是由当事人双方经过合意达成的一致意见。税款、劳动保险滞纳金虽然也是行政机关为实现管理效能，促使行政相对人及时履行缴付义务以法定形式设立，无须双方合议，其性质更像是行政机关依法对逾期不缴纳税款、劳动保险费者所实施的执行罚，属于一种行政惩罚性强制措施。而破产清算制度的最重要的目的是维护全体债权人的合法权益，促进债权人公平受偿，确保破产财产清偿债务的透明度和可预测性，从而给市场主体提供明确预期，以增进市场交易的安全性、稳定性。因此，破产立法时，充分考虑到税收、劳动保障金是国家运行之根本、国民生存之命脉的现实需求，将二者的本金优先于普通债权也是有理有据的，但若再将滞纳金与本金一起列入优先受偿的债权种类则会有过度滥用行政权力与民争利之嫌，故未将滞纳金纳入优先清偿的债权序列中。破产制度保护的是全体债权人的公平受偿权益，而非只有自然人和企业法人的债权利益。行政机关在参与企业破产程序过程中，也是以一般的民事主体身份申报债务人企业应当支付的滞纳金，除其申报的本金被依法列入优先清偿顺序外，也应当享受与其他普通债权人相同的民事权利并承担相应的义务，而不应因其行政机关的身份的特殊而区别对待。但若如一些学者所说应将税款、劳动保险金的滞纳金完全剔除出普通债权的行列也不甚妥当。因此，笔者认为应该将税款、劳动保险金的滞纳金均列入普通债权类，劣后于职工工资、医保、伤残保险、抚恤金、税款以及其他社会保险金进行清偿或参与分配。

破产申请受理前的劳动保险金的滞纳金如何认定问题，不能仅仅局限于单纯地在法律理论上强调公平、公正，还应当结合社会发展现状、具体国情进行综合考量。目前，破产制度在实务中的运用相较于其它法律制度还不够广泛，相对不够完善，尚需继续通过破产实践不断丰富与改进。作为破产管理人，要在现有法律制度下尽最大努力来保障破产程序能够顺利进行，勤勉尽责，维护债权人、债务人的合法权益，为我国市场经济的良性运作作出贡献。