新《固废防治法》下海运承运人如何应对进口固体废物的法律风险

中国曾是世界上最主要的固体废物进口国家之一。20世纪80年代以来，为缓解原料不足，我国开始从境外进口可用作原料的固体废物。近年来，随着中国经济转型对于产业结构升级和生态环境保护的要求，国家开始逐渐控制固体废物进口。2017年7月，国务院提出全面禁止洋垃圾入境，并开始启动固体废物进口管理制度改革。随后进口固体废物的政策开始不断收紧。一方面国家不断缩小可允许进口的固体废物范围；另一方面，海关等各部门也通过各种专项行动加大了对非法进口固体废物的查处力度。

2020年4月29日，十三届全国人大常委会第十七次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称“《固废防治法》”)，该法于2020年9月1日起施行。新《固废防治法》被称为“最严格制度最严密法治保护生态环境”的法律制度。目前我国绝大多数固废废物均通过海运方式进口，该法修订大大加重了海运承运人的责任，对其合规管理提出了很高的要求。面对进口固体废物严监管的大背景，本文将结合即将实施的新《固废防治法》及目前其他相关法律法规的规定，对海运承运人进口固体废物所面临的法律风险进行分析，并结合相关典型案例提出针对性的合规建议。

一、新《固废防治法》涉及承运人责任部分的主要变化

我们首先通过下表对新旧《固废防治法》中涉及承运人责任的部分进行对比。
 

通过上表对比可以看出，新《固废防治法》大大加重了承运人的法律责任。一方面极大地增加了违法进口固体废物的罚款金额，另一方面将承运人责任承担方式由补充责任变为连带责任。在本法修改前承运人只是在无法查明进口者的情况下，再行承担退运固体废物的责任，或者承担处置费用的补充责任。本次修改后不再将“进口者不明”作为承运人承担责任的前提条件，也就是说承运人在承运可能涉及固体废物时要慎之又慎，否则一旦进口货物被判定为固体废物后，即使有明确的进口者，在进口者无法履行退运或处置义务时，承运人应承担连带责任。这也为承运人经营带来了很大的风险。

二、承运人进口固体废物可能承担的法律责任

根据《固废防治法》、《固体废物进口管理办法》和《刑法》等法律法规的规定，承运人进口固体废物可能会承担如下相关行政责任甚至刑事责任：
 

由上表可见，除行政责任外，如海关认为进口企业或承运人行为涉嫌刑事犯罪，即会将案件移交缉私部门进一步调查处理。在刑事责任方面，非法进口固体废物的责任人可能因违反《刑法》第一百五十二条第二款规定而构成走私废物罪。

三、承运人进口固体废物的相关典型民事纠纷

除行政和刑事责任外，承运人也经常会面临涉及因承运固体废物而引发的民事纠纷。笔者通过威科先行数据库进行检索，并结合曾办理相关案件的经验，对承运人因承运固体废物引发的典型民事纠纷风险归纳如下：

1．收货人没有有效的固废进口许可证导致无法清关而产生滞港费

代表案例：(2019)鲁民终2310号

A公司同B公司签订买卖合同，进口一批可用作原料的废纸。承运人C公司接受B公司订舱，将该批废纸从美国运到中国。合同签订时，A公司持有《中华人民共和国限制进口类可用作原料的固体废物进口许可证》，但是货物到港后，A公司的进口许可证已经到期，且未能办理出新的许可证，导致货物长时间在港口堆积，产生了集装箱超期使用费和港口堆存费。最终A公司向承运人出具了《弃货声明》，承运人办理了退货。之后C公司起诉A公司，要求A承担由此产生的集装箱超期使用费、港口堆存费和退运费用。

法院认定，根据《中华人民共和国海商法》第八十六条规定：在卸货港无人提取货物或者收货人迟延、拒绝提取货物的，船长可以将货物卸在仓库或者其他适当场所，由此产生的费用和风险由收货人承担。根据上述规定，C公司在A公司弃货后合理卸载产生的费用应由A公司承担。C公司在本案中作为原告提起赔偿的损失有两项，即：1.集装箱超期使用费，2.堆存费和码头操作费，但该两项损失均不是因收货人弃货而合理卸载产生的损失，承运人关于依运价表约定每日支付一定数额的滞箱费为约定损失的赔偿条款，约定损失赔偿条款的目的是，当货方未能在约定的免费期内归还集装箱给承运人时，确定合同违约的损失数额。而堆存费和码头操作费显然系拒收货物前发生的费用，而不是收货人拒收货物后为处理货物而产生的损失，故C公司主张的损失不能依据《中华人民共和国海商法》第八十六条的规定由A公司承担。

风险提示：对于可允许进口的固体废物，如果在清关时收货人未持有有效的《进口许可证》，仍会面临收货人无法清关提货的法律风险。此时，货物在码头会产生两项主要的费用，一是集装箱超期使用费，二是码头堆存费。前者由承运人收取，后者一般由码头向承运人收取后再由承运人向责任人追索。很多情况下，收货人出于种种考虑，不会主动提出弃货，这时需要承运人积极沟通协调，及时采取减损措施，必要时启动法律程序，避免拖延使得损失扩大部分无法获偿。

2．货物清关时被海关认定为固体废物拒绝入境，由收货人承担相关费用

代表案例：(2018)粤72民初1735号

A公司系船公司B承运货物的收货人。该批货物在伊朗阿巴斯港装运后被运至深圳蛇口港，A公司办理换单手续后以货物所有权人的身份主张提货，办理了货物进口申报手续。A公司申报的货物名称为人造石墨材料。海关查验后认定，该批货物系非石墨化碳素产口回收破碎料或报废料，属于我国禁止进口的固体废物，与申报不符。2018年，海关发出书面通知，责令A公司、B公司办理货物退运手续。B公司安排船舶将该批货物退运回伊朗阿巴斯后提起诉讼，主张A公司支付退运费及货物滞留蛇口港期间产生的费用。

广州海事法院一审认为，A公司与B公司之间成立海上运输合同关系，A公司作为收货人应当积极履行提货义务，现因该批货物被认定为非法进口的固体废弃物，由此产生的退运及堆存费用应由A公司负担，A公司未履行退运义务，B公司代其履行义务后有权主张其支付相应的费用。故判决A公司向B公司支付退运费及堆存费。

3．托运人托运货物与提单记载不符，货物被认定为固体废物，由托运人承担赔偿责任

代表案例：(2017)鲁民终454号

A公司与B公司签订《销售合同》，约定，A公司从B公司购买货物漂白软木牛皮纸浆(BSKP)及漂白软木牛皮纸浆(BHKP)各1000空干吨。C公司作为承运人签发了涉案提单，提单载明，托运人为B公司，通知方为A公司，收货人为“凭指示。之后C公司委托实际承运人韩进海运承运涉案货物。货物从美国运抵青岛港后被海关查扣，A公司提货未果。经海关查验，涉案货物实为废橡胶、废塑料、未经分拣的碎织物、废纸、废轮胎、乱码絮纸等固体废物。

由于货物一直被海关扣押，实际承运人韩进海运要求C公司承担涉案货物集装箱的超期使用费，C公司与韩进海运达成了协议，由C公司将涉案集装箱买断。后C公司起诉A公司要求赔偿。

法院判决认为A公司未能办理通关手续并提取货物并非是其不履行或迟延履行收货权利及义务，而是政府的强制行为造成其履行不能，A公司未能办理通关手续及提取货物不构成违约。海关的查扣行为不仅造成A公司在交付货款后提取不到货物，客观上也造成C公司的集装箱被占用无法收回，正是由于托运人B公司的虚假申报行为造成承运人和收货人的上述损失，根据《中华人民共和国合同法》第三百零四条的规定，承运人C公司因托运人申报不实遭受的损失，应当由托运人B公司承担赔偿责任，C公司请求收货人A公司承担赔偿责任不符合法律规定，对其请求不予支持。

风险提示：很多情况下，进口货物并未按固体废物申报，而是以其他普通货物申报。如果货物被海关认定为固体废物并查扣，会因此产生相关滞港费用。此时承运人面临索赔对象的选择，应当根据不同情况选择托运人或收货人。参考案例2，如果收货人明知进口货物是固体废物而故意按普通货物申报，此时收货人应当承担违约责任。参考案例3，收货人如果事先不知托运的货物与提单不符，收货人和托运人均因托运人虚假申报行为受损，承运人只能向托运人索赔。因此，承运人需要根据具体的案件事实选择相应的诉讼方案以最大程度维护自身权益。

4．舱单申报中“货不对单”，货物被认定为固体废物被销毁，货方索赔应举证货物实际价值

代表案例：（2018）粤72民终580号民事判决书

A公司自美国承运一批据称为铜锭的货物到中国高栏。A公司向订舱人签发了011号全套正本指示提单（三正三副），B通过信用证支付的方式以2 511 278.445美元的对价取得011号全套正本提单。

2015年11月18日，涉案24个集装箱货物在美国起运。2016年1月3日，涉案货物被运抵香港等待中转运输。A公司要求B公司提供货物的中文品名以便实际承运人达飞海运向我国进行船舶舱单申报。

涉案32个集装箱货物被达飞海运运送到香港中转运输开箱检验时发现箱内货物均非提单载明的铜锭而是土壤。因无人向达飞海运提取涉案货物，达飞海运将涉案货物自香港运往越南胡志明市进行后续处理。之后B公司向法院起诉A公司，要求A公司赔偿货物损失。

法院判决认为本案没有证据证明被告明知或应知涉案货物为“废渣”而在提单上做虚假批注，因此，提单上载明的“不知条款”对合法提单持有人具有效力，涉案提单记载的货物品名对被告不具有当然的约束力，被告只需按照实际装载的货物的实际价值赔偿损失，而非按提单记载的名义上的货物即铜锭的价值赔偿。从举证责任来看，此类索赔并不属于举证责任倒置的情形，应仍由原告负担举证责任。而本案中，由于涉案货物为“废渣”，原告关于货物价值的举证仅限于铜锭而非“废渣”，故也不存在举证责任转移至被告的事实条件，故应由原告承担举证责任不利的法律后果。

风险提示：当提单载明的货物同实际货物不符时，承运人可能会面临收货人索赔。此时承运人可以援引提单“不知条款”作为抗辩。即承运人只需按照实际装载的货物价值赔偿损失而非提单记载的货物赔偿。

5．固体废物被海关扣押期间的堆存费由海关承担

2013年3月18日，A公司与东方公司签订销售和采购协议，约定A公司以到岸价格（CIF）条款向东方公司购买100±15%公吨用于工业的蒸化棕榈油脂肪酸，产地东南亚，卸货港广东省湛江港。

B公司于3月22日签发的提单记载，托运人为CV.Geerun Oil，收货人凭指示，通知方为东方公司，装货港为印度尼西亚巴拉湾，卸货港为香港，目的港为中国广东湛江港，涉案货物到达湛江港后，A公司委托货代向海关报关。海关对上述货物查验，抽样送检，经中国环境科学研究院固体废物污染控制技术研究所鉴别明确：送检样品为国家禁止进口固体废物。之后海关扣押了涉案货物并责令A公司退运。

由于A公司一直未处理货物，B公司向法院起诉A公司要求支付集装箱超期使用费、港口码头堆存费。

对于集装箱超期使用费，法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十九条规定：“当事人一方违约后，对方应当采取适当措施防止损失的扩大；没有采取适当措施致使损失扩大的，不得就扩大的损失要求赔偿。当事人因防止损失扩大而支出的合理费用，由违约方承担。”因此，作为集装箱的提供者，原告在集装箱被长期占用的情况下，可以通过重置新箱的方式避免损失扩大，集装箱超期使用所造成的实际损失原则上累计上限不应超过市场上同期同等规格的新集装箱重置价格。

对于堆存费，法院认为属于集装箱被海关扣押期间产生的保管费用，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十六条第三款“因查封、扣押产生的保管费用由行政机关承担”的规定，该费用不应由被告承担。故原告要求被告支付码头堆存费的诉讼请求，没有法律依据，应予驳回。

风险提示：在航运实践中，由于托运人的走私、装运违禁品等违法行为，可能会导致在码头堆场内还未出运或者运抵目的港尚未提取的集装箱货物被海关、检验检疫局等行政机关扣押。由于行政机关的保管场所有限，货物被扣押后仍然存放于码头堆场内，由码头经营人负责保管。在此期间，存放货物占用了码头堆场的经营场地，影响其营业收入，保管货物又增加了码头经营人的成本，从客观上讲，码头经营人是有权主张保管费用的。

关于向谁主张的问题，根据《行政强制法》第二十六条的规定，货物在被扣押期间的保管责任是属于行政机关的，行政机关可以委托第三人代为保管，由此产生的保管费用由行政机关承担。对货物尽了保管责任的码头经营人，只能向行政机关主张保管费用，而不得向货物承运人或托运人主张。如果码头经营人未向作出扣押措施的海关主张保管费用，而是向承运人主张费用不符合法律规定。即使承运人承担保管费用后也无权向收货人追偿该费用。

四、对承运人避免风险的合规建议

鉴于新《固废防治法》增加了承运人承担连带责任的规定，因此在出现海关查处违法进口固体废物时，承运人可能会成为直接责任人，承担罚款、退运等责任，严重的可能还会涉及刑事责任。因此，我们对承运人避免相关风险提出如下合规建议：

1．承运人应当提高风险与合规意识，加强对相关业务人员的培训。关注国家对固体废物的进口政策，重点关注《禁止进口固体废物目录》调整和修订情况，以及从《限制进口类可用作原料的固体废物目录》调入《禁止进口固体废物目录》的固体废物；

2．接受订舱时，要加强对承运货物的审查。首先应当审查货物是否属于固体废物，如是，进一步审查是否属于国家允许进口的固体废物。根据《固体废物进口管理办法》的要求，进口固体废物的承运人在受理承运业务时，应当要求托运人人提供下列证明材料：

　　（一）固体废物进口相关许可证；
　　（二）进口可用作原料的固体废物国内收货人注册登记证书；
　　（三）进口可用作原料的固体废物国外供货商注册登记证书；
　　（四）进口可用作原料的固体废物装运前检验证书。

3．如果申报的货物属于国家禁止进口的固体废物，应当拒绝承运。但是很多情况下订舱人会将固体废物按普通货物申报以图混淆，如将废渣按铜锭申报，将废纸按纸浆申报等。有些会在申报的普通货物中夹带固体废物，具有相当的隐蔽性。因此当申报的货物为非常规普通货物或容易被混淆或夹带的货物时，承运人应当对此警觉，应要求订舱人补充披露详细的货物信息，必要时监督现场装箱或装运时进行开箱查验；

4．接受订舱时，要求提供收货人的详细名称、地址。禁止以凭指示交货（TO ORDER）方式承运固体废物入境。

5．在进口货物被海关认定为固体废物查扣时，第一时间介入，配合海关调查工作，根据行政机关要求提供相关材料，协调托运人与收货人办理退运，保留相关证据材料作为后续索赔依据。

五、结语

新《固废防治法》第二十四条规定，国家逐步实现固体废物零进口。生态环境部表示2020年是是禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革的收官之年，生态环境部将继续会同各有关部门和地区，确保到2020年底基本实现固体废物零进口。可以预见，新《固废防治法》生效后，相关部门的执法会更加趋于严格，承运人需要对此高度重视，应当努力提高合规管理水平，避免经营风险。