行政处罚听证程序需要注意的三个问题

这个问题，最高人民法院在6号指导案例，即黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案中已经给出了明确的答案。“没收在何伯琼商业楼扣留的从事违法经营活动的电脑主机32台”，虽然不在行政处罚法第四十二条明确列举的处罚种类范围内，但法院认为：“该条中的‘等’系不完全列举，应当包括与明文列举的‘责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款’类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政处罚决定的合法性和合理性，对没收较大数额财产的行政处罚，也应当根据行政处罚法第四十二条的规定适用听证程序。”

通过这个指导案例，法院进一步明确了行政处罚法第四十二条的适用标准：一是行政机关应当听证的处罚行为不限于“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”；二是行政处罚法第42条中的“等”所能包括的处罚行为，应基于该条明文列举行为对行政相对人“不利影响类似”的标准进行把握。

当然，指导案例并不是说——实践中存在这样的误解——没收处罚都属于听证范围。在指导案例中，法院比照《四川省行政处罚听证程序暂行规定》第三条“本规定所称较大数额的罚款，是指对非经营活动中的违法行为处以1000元以上，对经营活动中的违法行为处以20000元以上罚款”中对罚款数额的规定，认为没收32台电脑主机对当事人的不利影响不亚于“较大数额罚款”，应当有要求听证的权利，但这当然不意味着没收1台电脑主机也应当听证。

另外一个有意思的提问是，治安拘留是否属于听证范围？行政处罚法第四十二条第二款规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行。”《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）第九十八条规定：“公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。”看起来，治安管理处罚法似乎排除了治安拘留相对人要求听证的权利。

然而，如果回到指导案例确立的“不利影响类似”的判断标准，以前述《四川省行政处罚听证程序暂行规定》为例，“对非经营活动中的违法行为处以1000元以上罚款”尚且有要求听证的权利，我们似乎很难说拘留15天对一个人财产和精神上的不利影响要更小。实践中，治安拘留处罚的相对人不享有要求听证的权利，除前述法律规定依据外，还有观点认为是因为存在行政复议、诉讼期间拘留暂缓执行制度，该制度对听证制度具有“功能替代效应”。应当说，无论从两种制度的价值、功能，还是从具体程序阶段来看，这一理由都稍显牵强。根据行政处罚法的规定，限制人身自由的处罚是唯一只能由法律设定的处罚种类，足见在立法机关眼中，这一处罚种类对公民权利影响之大。目前，拘留处罚在设定权限上的“高配”与实施程序上的“低配”显然是不协调的，需要正视和解决。

行政处罚法第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”实践中，行政机关在行政处罚事先告知书或者听证告知书中对处罚结论的告知存在两种做法：一是仅依据法律法规中的罚则告知处罚种类和幅度；二是告知具体的处罚内容，如拘留的准确天数或罚款的具体金额。仅从法律规定来看，两种做法都没有明显与法不合之处。但我们知道，通常情况下从罚则规定的处罚种类和幅度出发，到得出最终的处罚结论，往往涉及违法所得、违法情节等与行政相对人权益密切相关的认定和裁量。如果行政机关仅告知处罚种类和幅度，事实上难以保证行政相对人准确知悉违法行为的法律后果，并且针对行政机关前述关键性的认定和裁量进行充分有效的陈述申辩。

因此，在条件具备的情况下，行政处罚事先告知书或者听证告知书应以告知具体、准确的处罚内容为宜。如确因调查进展和审批流程的限制，难以告知具体、准确的处罚内容，也应尽可能限缩告知处罚种类和幅度的范围。然而，据了解有行政机关在进行业务指导时，明确要求除处罚依据中规定的罚款为固定金额且不分情节裁量之外，不得在文书中告知当事人具体处罚金额。这似乎并不是一个很好的导向。

行政处罚法第四十三条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”实践中，行政机关在听证结束后，对相对人的申辩意见不予采纳，作出与处罚事先告知书内容一致的最终处罚决定，或者采纳相对人的申辩意见，作出不予处罚决定，是比较常见的情况。但如果行政机关经过听证，采纳了相对人的申辩意见，认为处罚事先告知书所认定的违法行为不能成立，但同时又认为相对人构成另一违法行为，可否迳行作出处罚决定？

针对这一问题，北京市第一中级人民法院在张某、李某诉中国证监会行政处罚决定一案[（2015）一中行初字第236号]中有明确的态度。中国证监会在行政处罚事先告知书中认定张某涉嫌泄露内幕信息，李某涉嫌内幕交易，但最终作出的处罚决定却认定“张某、李某共同从事内幕交易”。法院认为，中国证监会在最终处罚决定中的认定与事先告知的事实、理由及依据均不一致。在此情况下，应当认定中国证监会在作出被诉处罚决定之前，未告知张某作出行政处罚决定的事实、理由及依据，同时也剥夺了张某进行陈述和申辩的权利，违反了行政处罚法第三十一条和第三十二条第一款的规定，其针对张某作出的行政处罚决定不能成立。

上述判决体现了法院这样一种态度：听证后行政机关改变处罚事先告知中违法行为的定性，或者可能作出对相对人更为不利的处罚决定时，应当再次赋予相对人要求听证的权利。听证不是“走过场”，它体现尊重，也解决问题。