二十周年特刊 | 城市充电桩建设过程中的相邻权问题

相邻权为民法上关系，本在于调解平等主体间人身财产关系，但正如上述所言，自然界之土地连绵无垠，私有不动产间存在相邻关系，私有不动产与公共设施间亦存在相邻关系，当国家基于其对土地的所有权行使规划、建造等行为时，如何调节其相邻关系，物权法上相可否参照适用于普通民众与政府机构，尚待探讨。本文拟从相邻权的基本原则和基本法律关系出发，结合相关司法实践，探究城市充电桩建设过程中涉及的相邻权问题，以期对读者有所裨益。

所谓相邻关系，乃是民法为了调节邻接不动产之利用，而扩张或限制不动产所有权之制度。不动产所有权人本得依其所有权自由利用不动产并排除他人之干涉，但若各个所有权人仅注重自己之权利而不顾他人之需求，必将导致互相利害之冲突，也将导致物不能尽其用，其根本原因在于不动产所有权之物理范围本属人为划分。但自然界之土地连绵无垠，相互影响是自然之理，因此基于民法上两大基本原理，即相邻关系人之间互相关照以尽物之价值的最大化利用以及权利的行使必须符合公益的原则，相邻权被纳入并作为不动产所有权的内容之一。另外，由于不动产相邻关系规定之旨趣本在于调和不动产利用上的冲突，因此重在不动产权利人之间的关系，故地上权人、使用权人、承租人等权利人相互间及其与所有权人间亦可适用相邻关系之规定。

公法上之相邻关系的规定在国外已有先例，例如在德国，公法上有关建筑间距、建筑高度、防火墙以及建筑许可等规定，都被认为是具有有利于相邻权人的保护法的特征，实际上属于对相邻关系的公法调整。对于规划许可违法，给相邻权人带来损害的，相邻权人可以提起撤销之诉；如果私人的建设行为违反公法规范，给相邻权人带来损害，相邻权人可要求行政主管部门去查处违法建设行为，在行政机关未履行查处职责时，相邻权人可提起行政法上的义务之诉[1]。

但在我国，相关法规制度并不很健全，《城乡规划法》第3条规定：“……县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。……”第4条规定：“……保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。……”上述条文说从宏观方面为城市规划中的公共规划时关于相邻关系有所考虑，其要求政府在制定城市规划时遵守因地制宜、切实可行的原则，符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要，相邻关系可以大致可以包含在内，但是在实践时，则缺乏配套法规。

（一）用转换案件焦点的方法规避关于相邻权的讨论

例如（2019）最高法行申239号案，西夏区建设交通局在国有土地上房屋征收过程中，在未与王某某签订拆迁补偿协议且未经事先通知的情况下，委托宁夏朝民诚信拆迁工程有限公司对包括王某某房屋在内的风华小区25号楼进行拆除，致使该楼只剩大约一半的主体结构，剩余未被拆除部分在抗震、消防等方面均受到严重影响，导致王某某的房屋成为危房，影响了实际使用，为此，王某某认为拆除行为对其房屋造成的损坏和影响正常生活，侵犯了其相邻权。法院认为：“就本案而言，王某某的核心利益在于获得征收补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”在本案中，上诉人的房屋面临拆迁，上诉人以拆迁行为影响其相邻权为由对拆迁行为提起诉讼，但本案真正的焦点在于拆迁行为是否合法，法院实际上变更了诉讼中的关键问题，本案焦点在于上诉人的被征收的利益是否得到保障，因此主要探讨了保障上诉人征收补偿利益的问题，否定了上诉人认为其相邻权受到侵害的主张。

（二）承认行政机构的相关规划违法，但鉴于规划行为往往导致类案、串案，法院通常会声明已决案件之结论适用于本案件，案件不具有再审利益，从而驳回起诉

例如在(2018)最高法行申3022号孟某某诉甘肃省兰州市城乡规划局规划行政许可案，天星公司在向兰州市规划局申请许可时，对周边住户的采光进行虚假申报，兰州市规划局未进行审查，其原告认为其作出的规划许可侵犯了采光权。法院认为：“本案，孟某某请求撤销的64号许可证，已在2018年7月26日甘肃省高级人民法院作出的（2018）甘行终75号行政判决中确认违法，该判决为生效判决。在此情况下，孟某某所诉的64号许可证已为法院生效判决所羁束，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；……”的规定，人民法院不能对已为生效裁判羁束的同一行政行为进行重复审查”。此种情形，实际上当事人之利益已经可以通过既有裁判得到保护，因此法院无需另行审查。

（三）从正面角度讨论行政规划及其后续行政行为与相邻权之关系

在（2018）最高法行申4610号中，再审被申请人张某某提起诉讼的理由中，有一个是再审被申请人张某某自身房屋的滴水搭架权益受损。法院认为，直接影响排水通行等相邻权益的是作为房屋权属登记前置程序的规划行为，而不是房屋权属登记行为本身。本案中，栗某某在取得被诉房屋所有权证之前，其占地行为已经相关部门处理，案涉土地按规定可以合法使用。在此基础之上，房屋颁证行为本身并无明显违法之处，张某某以相邻滴水搭架权益受损为由直接质疑房屋颁证行为的合法性，无助于其权利的救济，也无法实现其提起本案诉讼的最终目的。

对于此类争议的解决，其路径一般为首先基于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条[2]判断起诉人是否为利益相关人，当利益相关人之认定需要落实到具体标准时，就引用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条（已被废止）以及后续的最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条[3]，认定相邻权人为行政诉讼中的利益相关人，之后结合《中华人民共和国物权法》第八十九条[4]对相邻权之内涵进行解释，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第十七条、十八条[5]的内容认定应当对相邻关系进行审查的行政行为乃是对土地的规划行为，而非规划后的建造、登记等行为，以此方式确定原被告，确定相关权利义务，确定行为违法与否，诉讼便有得以开展的基础。

（四）通过相关的技术规定作为认定是否存在相邻权受侵犯的标准

此方法在最高法公报案例《念泗三村28幢楼居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案》中有所体现，亦获最高人民法院的认可。在该案中，江苏省扬州市规划局依照《城市规划法》第三十二条的规定，向第三人扬州市东方天宇置业有限公司核发了扬规建字2003076号《建设工程规划许可证》，许可该公司在扬州市百合园小区内建设“九层(局部十层)、住宅10022．2平方米、阁楼753平方米、高度26．5米”的中心组团11–6号住宅楼。原告28幢楼曹某某等35名居民认为该规划许可行为侵犯了他们的合法权益（采光权）。

二审法院江苏省高级人民法院认为：“这类行政诉讼的审查重点，应当是被诉具体行政行为许可建设的建筑项目是否符合有关建筑管理的技术规范，是否侵犯了原告的相邻权。……按照国家标准《城市居住区规划设计规范》的要求和说明，各住宅楼间距的设定，以满足日照要求为基础，并综合考虑采光、通风、消防、防灾、管线埋设、视觉卫生等因素。……查明东方天宇公司已按有关法律规定向扬州市规划局提交了建设申请、建设项目批准文件、建设用地证件、设计方案、施工图等材料，扬州市规划局在依法对上述材料进行审查的基础上，核发了2003076号《建设工程规划许可证》。由此认定扬州市规划局核发的2003076号《建设工程规划许可证》，符合有关法律规定，并未侵犯28幢楼居民的合法权益”在本案中，法院所持观点为只要城市规划及相关许可的做出符合相关技术规定的要求（本案中的关于日照标准的技术规定为《江苏省城市规划管理技术规定》），那么相关城市规划就不侵害周边居民的相邻权，这是一种以法律认定代替现实认定的方法。

但是此种观点亦存在一定缺陷，民法学一般理论认为采光权乃是相邻权范畴内的一种权利，一方之建筑物兴建妨碍了另一方采光的，就属于对采光权的侵犯，但是在何种情况下认为这种“妨碍”是超出了界限的，目前尚无统一认定标准。在上述案例中，法院的判断标准为是否违反了《城市居住区规划设计规范》中对日照的要求，只要相邻权人在受到影响之后获得日照的时间和空间仍然符合上述规范，那么这种影响应认定为上诉人应当容忍的影响，因此法院否定了侵权行为的存在。按照此种观点，采光权利益几何，需要由行政文件规定，这等于是让行政法来界定民事权利的范围。而且，从实际采光情况来看，即使一方之建筑兴建后另一方之建筑采光标准仍在相关行政规定范围之内，但这并不能证明原居住人之采光利益没有减损，而新建房屋之人所享受的采光利益，一部分即源自于原居住人之采光利益减损，这种存在因果关系的利益变动关系，即使不属于采光权的保护范围，也是符合侵权的法律构造的。为了弥补这种实际上的损失，部分地区规定新建建筑需对相邻人的日照权利进行补偿，例如《杭州市城乡规划条例》第 34 条第 3 款将签订日照补偿协议并提交经公证的建筑

所有权人放弃权利主张的有效证明作为获得公共工程规划许可证的条件之一。《宁波市城乡规划条例》第 39 条也作出了类似规定。

在此种大潮之下，充电桩的建设合规问题之重要性愈加彰显，根据《关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》，充电桩建设用地一般分为三类，一是各类建筑物停车场新建、改建和扩建时为充电桩的预留部分，二是既有停车场的改造，三是单独供地建设。根据《关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》：“个人在自有停车库、停车位，各居住区、单位在既有停车位安装充电设施的，无需办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证。建设城市公共停车场时，无需为同步建设充电桩群等充电基础设施单独办理建设工程规划许可证和施工许可证。新建独立占地的集中式充换电站应符合城市规划，并办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证。”

具体而言，对于专门的停车场，其兴建过程与一般停车场兴建并无二致，一般来说需要经过发改委部门项目备案、国土资源土地合法审核、规划局土地使用审核等流程，其与普通停车场不同的在于还需要通过当地电力局申请报批。（既有停车场改造时一般也需经过当地电力局申请报批）

而对于小区中业主自有车位，一般都是需要业主向当地电力部门进行申请，如果占用了小区公共用地，则一般需要提供业主委员会或者物业出具的充电基础设施建设的同意书（形式可能各有不同。例如，《北京市住房和城乡建设委员会关于做好住宅区电动车充电桩安装及后期秩序维护工作的意见》规定：“业主委员会(物业管理委员会)可组织业主共同决定授权物业服务人利用公共停车位建设相对集中的公共充电设施”），针对租用车位，则需要车位拥有者的同意材料。

（一）公共停车场可能面临的相邻权问题

新能源汽车充电桩项目是否需要办理建设审批取决于是否需专门新增用地，《关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》以及《关于加快居民区电动汽车充电基础设施建设的通知》对于用地属性不同的充电桩建设规定了不尽相同的审批流程，其中，对于新建独立占地的集中式充换电站，其要求为应符合城市规划，并办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证。因其涉及到城市规划，相邻关系之适用自有其余地，但前提条件之具备上不能保证相邻权人之相邻权获得法院之承认与保护，相邻权之内容大致分为三类，一是为不动产之利益最大化而享有的对邻地的权利，二是危害之制止，三是危害之预防。前两需要原告一方举出相应的证据，无法举证则承担败诉之责任，例如在（2016）京0108民初35541号判决中，原告主张充电桩和电线的建设存在安全隐患、辐射危害，但是并未就此提出相应的证据，因此被法院判决败诉，此类情形于行政诉讼中，同样存在。但是，与民事诉讼不同的是，行政诉讼的原告一方可以要求政府出示相关的规划审批文件，如无此类文件或在规划审批中未就相邻问题予以涉及，则可认定为规划本身缺乏必要程序，因而违法。

从目前不多的案例来看，公共停车场之充电桩由于与个人生活区域距离较远，停车场内部设置充电桩对附近居民有何种负面影响尚不十分清楚，因此，当附近居民就公共停车场之充电桩提起相邻权诉讼时，其往往面临损害举证问题，公共停车场之充电桩所面临之相邻权问题是否会逐渐形成一重要问题，尚待观察。但若产生此类问题，因经过政府相关部门规划许可的充电桩对相邻人造成损害的，其赔偿者究竟为政府部门抑或停车场之经营者，再或由两者承担连带责任，还有待相关判决明确，但从受益者承担赔偿责任的角度来看，政府部门在此过程中若是处于公益角度进行了审批，则应当由审批部门承担赔偿责任，若充电桩之建设乃是基于商业运营，那么似应当由运营者承担赔偿责任。

（二）小区充电桩可能面临的相邻权问题

部分小区在业主申请在自己之车位设立充电桩时，业主委员会或者物业在出具同意意见之前往往会要求业主取得车位附近相邻车位车主的全体同意。而相邻人则可能出于对充电桩功率型号、安全标准、安装充电桩后的出入方便、对电动汽车自燃风险的担忧、对雨季充电桩地下线路漏电的担忧等原因不同意设置相应的充电桩，在存在相邻人意见征求这一环节的情况下，这一矛盾在申请阶段即显现出来，目前看来并无统一标准流程可供相关各方遵循。一般是由安装充电桩的申请人自行同相邻人协商，但各地小区之业主委员会或物业之要求不尽相同，部分可能未要求设置充电桩之业主取得附近相邻人同意，那么就极有可能在充电桩设置完成以后甚至因充电桩之建设造成的负面影响发生后，相邻人才对充电桩之建设产生异议，此时充电桩既已建成，所有权人势必不愿将其拆除，两方矛盾争执不下，便产生了相邻权纠纷。

结合前文所述法院对于相邻权案件的一般裁判标准，法院有可能根据新建之充电桩是否符合国家关于充电桩的安全法规作为客观判断依据，其缺陷亦如前文所述，满足国家关于充电桩之技术规定并不等于兴建充电桩对于相邻人没有造成不便，所有权人兴建充电桩对相邻人究尽要履行何种程序，遵守何种义务目前并无法律规定，若当事人间自行协商得出结果，充电桩尚可正常建设，若无法通过自行协商得出结果，则双方处于僵持之状态。后续是否会借鉴采光权之先例，要求兴建人给予相邻人一定补偿作为兴建充电桩之前置条件抑或出于促进电动车基础设施发展之考虑直接规定符合一定客观标准者皆可，尚待观察。

充电桩作为新经济条件下重要基础设施，其建设范围横跨公共领域、私人领域，其数目之大，亦可预期。此种大规模建设所涉及之相邻人数量，相邻人之权利不可计数。而不论在公共领域之建设、私人领域之建设，其相邻权问题目前都尚未得到妥善解决。

若是公共车停车、充电场，而对周边邻人之正常生活造成影响的，笔者认为应基于受益者赔偿的原则，若停车场属于公益性质，则应当由政府机构进行赔偿，若停车场属于商业运行性质，则应由运营方进行赔偿。

若充电桩乃是私人兴建于自己之车位，其相邻权问题则在于目前缺乏统一的建设标准，部分物业、委员会要求兴建者取得车位所有相邻人之同意，部分物业、委员会则不做此种要求，此时相邻人之权益应当如何体现即成为待解决之问题。此外，若纯依靠私人协调，而缺乏客观之补偿标准是否会对私人充电桩之建设补偿合意之达成造成另一重阻碍，亦属需要进一步讨论和规范之问题。