补全环资审判版图丨生态环境损害赔偿司法解...

生态环境损害行为产生的后果包括两部分：一是对生态环境本身的损害，二是藉由生态环境损害而导致的人身、财产损害。后者属于环境侵权的范畴，而对于前者，即生态环境本身的损害是否应当由损害行为人承担责任的问题，在我国则由环境公益诉讼制度、生态环境损害赔偿制度作出了有效的制度安排。从生态环境损害赔偿的角度，现行政策和司法实践的思路，倾向于以维护社会公共利益、国家自然资源产权权益的名义，要求损害行为人对达到一定受损程度的生态环境承担修复或赔偿责任，其制度的核心要义是对于社会公众“环境权益”的维护。

《改革方案》对于什么是“生态环境损害”作出了解释，即“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化“。

《若干规定》践行了《改革方案》的核心要义，即环境有价、损害担责，环境资源生态功能的价值损失可以用货币进行赔偿。这一制度与环境侵权私益诉讼、环境民事公益诉讼配合发力，将对于污染环境、破坏生态行为形成强有力的震慑。正如最高法院副院长、第三巡回法庭庭长江必新大法官所言，责任主体“既要承担实质性的修复和赔偿责任，又要承担临时的救济性责任；既要承担恢复责任，又要承担赔偿责任；既要承担已造成损失的责任，也要承担将来可能和必然的损害责任；既要承担人身财产损害的责任，还要承担功能性丧失方面的责任”，“这个责任是非常大的，一旦造成生态环境破坏，有可能是天文数字。”

相对于环境侵权私益诉讼、环境民事公益诉讼而言，生态环境损害赔偿诉讼有特定的适用范围、因果关系认定规则和赔偿机制，并进一步强化了义务主体的生态环境责任。《若干规定》内容全面，主要规定了受理条件、案件管辖、证明规则、损害赔偿责任、与环境民事公益诉讼案件的顺位和衔接、赔偿协议的司法确认、裁判和协议的强制执行等方面的内容。

《若干规定》明确的原告与《改革方案》认可的“赔偿权利人”基本一致。

第一类具有原告资格的主体是省级、市地级人民政府。《改革方案》对该类主体诉权合法性来源的表述是“国务院授权”该类主体“作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人”。

省级、市地级政府可指定的相关部门、机构提起诉讼，负责生态环境损害赔偿具体工作，此即第二类原告。

第三类原告是受国务院委托代行全民所有自然资源资产所有权的部门。《改革方案》同时认可，在国家自然资源资产管理体制试点区，受委托的省级政府可指定统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门作为赔偿权利人。对后一类主体，《若干规定》未作回应。

由以上规定可见，有权提起此类诉讼的原告主体多元、广泛，将赋予地方政府更多选择空间。另一方面赔偿权利人也要对社会公众的举报及要求作出处理及答复，就目前法律的规定来看，针对该处理和答复的不满将有可能引起法律监督机关提起的行政公益诉讼。

《若干规定》赋予行政主体以原告资格，规定该类主体有权以诉讼途径向造成生态环境损害的行为人主张生态环境受损的赔偿责任，这是继《公益诉讼解释》之后，涉生态环境民事诉讼对于民事诉讼法第一百一十九条“与本案有直接利害关系”规则的再次突破。

由《若干规定》第一条列举的三类情形可知，不同于环境民事公益诉讼可针对尚未造成损害但“具有损害社会公共利益重大风险”的行为提起诉讼，生态环境损害赔偿诉讼须针对已经造成生态环境损害后果的、达到一定程度（表现为符合法定情形）的行为，法定情形有：

（1）发生较大、重大、特别重大突发环境事件的；

（2）在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；

（3）发生其他严重影响生态环境后果的。

上述对于法院受案范围内起诉情形的列举，相较于《公益诉讼司法解释》对可诉行为的表述更为具体可行。其中第一项“突发环境事件”的等级划分可参照《国家突发环境事件应急预案》（国办函[2014]119号）中的规定。

在原告向人民法院提起诉讼时需要提交的起诉材料当中，有三类材料值得引起注意。

第一类是证明自身具有本诉原告资格的材料，主要表现为被省级、市地级政府指定的相关部门、机构在起诉时提交的相关指定文件。

第二类是本诉符合《若干规定》第一条规定情形之一的证明材料，即证明被诉行为符合上文“适用范围”部分列举的三种情形之一。由于此类型诉讼的原告是对被告具有行政管理权限的行政主体，具有掌握相关违法情形的能力和渠道，因此，司法规则对于起诉的受理设定了较其他类型的诉讼而言更高的门槛。

第三类是关于原告未成功与被告磋商的说明。关于磋商程序，将在下一部分进行详述。

根据《若干规定》和《改革方案》，行使行政职权的适格原告须在与造成生态环境损害的被告经磋商未达成一致或者无法进行磋商的前提下，方可提起生态环境损害赔偿诉讼。

磋商程序是针对生态环境损害行为由行政处理导向司法流程的一个必经前置程序，其目的是从有效解决环境损害的角度出发，通过行政权力加快主导实施环境修复的行政进程，将环境损害的后果减至最低。该制度与美国公民诉讼所确定的诉前程序有本质区别。美国公民诉讼强调的是司法审查权的介入，通过司法程序引导原告与污染者达成修复协议，即“先司法，后磋商”。而《改革方案》中所设立的赔偿协议及《若干规定》所确立的磋商制度是以行政权为先导，司法后期介入并参与保障实施的方式，即“先磋商，后司法”。

磋商的具体内容是，经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，最终达成赔偿协议。

主动磋商符合当今世界普遍的环境纠纷解决前置磋商机制，有助于尽快、迅速地解决生态环境破坏问题，将生态环境破坏的损害降到最低。

生态环境损害赔偿诉讼案件的地域管辖、级别管辖规则与环境民事公益诉讼案件一致。

在地域管辖上，第一审生态环境损害赔偿诉讼案件由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。集中管辖情形有：经最高人民法院批准，高级人民法院可以在辖区内确定部分中级人民法院集中管辖第一审生态环境损害赔偿诉讼案件。

在级别管辖上，第一审案件由中级以上人民法院管辖。管辖权的转移情形有：中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审生态环境损害赔偿诉讼案件交由具备审理条件的基层人民法院审理。

在审判组织问题上，比《公益诉讼解释》更进一步，《若干规定》反映实践中环境资源案件审判专门化的情况，明确规定生态环境损害赔偿诉讼案件由人民法院环境资源审判庭或者指定的专门法庭审理。

原告应当就以下事实承担举证责任：

第一，原告应就损害行为要件承担举证责任，即证明“被告实施了污染环境、破坏生态的行为或者具有其他应当依法承担责任的情形”。

如前文“起诉材料”部分所述，基于此种类型诉讼的原告所具有的掌握信息的能力和渠道，《若干规定》要求原告在起诉时就案件的基本事实提交一定的初步证明材料。如果原告在起诉时不能提供相关证明材料，将面临被驳回起诉的风险，而非其他类型诉讼在进入审判阶段后才承担举证不能的后果。

第二，原告应就损害后果要件承担举证责任，即证明“生态环境受到损害，以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额”。对这一事实要件的证明，是原告举证的重点和难点所在。

第三，原告应当就损害行为与损害后果具有之间具有关联性承担举证责任，即证明“被告污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性”。

与其他类别的涉生态环境民事诉讼在“因果关系”要件上实行举证责任倒置的证明规则一致，就因果关系这一要件，生态环境损害赔偿诉讼案件的原告仅需初步证明”被告污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性”即可，由被告对于行为与损害之间不存在因果关系以及法律规定的不承担责任或减轻责任的情形承担举证责任。[3]

关于刑事裁判、行政执法和当事人诉前活动中形成的哪些事实和材料可以被人民法院作为证据采纳，《若干规定》第八至十条作出了说明：

（1）     已为生效的刑事裁判所确认的事实属于免证事实，但有相反证据足以推翻的除外；其他未予确认的事实，举证能够达到民事诉讼证明标准的，应予认定。

（2）     有权部门或其委托的机构在行政执法过程中形成的事件调查报告、检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等，经质证并符合证据标准的可被采纳。

（3）     当事人在诉前活动中，委托符合条件的机构出具的鉴定意见、检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等，经质证并符合证据标准的可被采纳。

首先，在承担民事责任的方式上，《若干规定》创新性地将“修复生态环境”与“赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉”并列，作为责任主体承担民事责任的方式之一，没有使用传统民事侵权责任“恢复原状”的表述。[4]

此外，在赔偿损失责任的具体承担方式上，《若干规定》虽未做出详细规定，但司法实践中已有确定被告“可申请分期赔付”赔偿款项的案例载入最高人民法院于2019年6月5日公布的《人民法院保障生态环境损害赔偿制度改革典型案例》，该种做法在保障生态环境得到及时修复的同时，维护了企业的正常经营，体现了司法机关妥善处理生态环境保护和经济社会发展之间的辩证关系、力争“共赢”的探索。[5]

较早进入国际和国内法律保护视野的“污染损害“，是海上船舶油污事故造成的损失，大致可分为五类：1、清污等预防措施的费用及损失；2、有形财产损害；3、因有形财产损害所引起的收入损失，又称间接损失；4、单纯因环境污染造成的收入损失，即纯经济损失；5、自然资源等环境损害。[6]其中，第2、3项损害是传统侵权法所规范的一般损害类型，第1项和第5项是《若干规定》所代表的生态环境损害赔偿制度的特点、难点和重点。

根据《若干规定》，原告有权主张的损害赔偿范围包括以下六项：

（1）不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用（包括制定、实施修复方案，监测、监管以及验收、评估费用等）；

（2）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能损失；

（3）修复不能时，生态环境功能永久性损害造成的损失；

（4）实施应急方案以及为止损采取合理预防、处置措施发生的应急处置费用；

（5）为磋商和诉讼支出的调查、检验、鉴定、评估等费用；

（6）律师费及其他为诉讼支出的合理费用。

以上第（2）至（6）项由人民法院根据具体案情予以判决。

与《公益诉讼解释》所确定的费用相比较，《若干规定》增加了“应急处置费用”和“生态环境功能永久性损害造成的损失”两项费用。

应急处置费用主要指突发环境事件发生后，为防止污染发生和扩大采取的合理预防、处置费用。根据2014年发布实施的《国际突发环境事件应急预案》第6.2条规定，该费用首先由事件责任单位承担，县级以上地方人民政府提供资金保障。根据污染者担责原则理解该条规定，该费用可由政府部门先行垫付，最终由污染者承担。《若干规定》为此处污染者担责的最终实现提供了司法路径。

生态环境功能永久性损害损失则是“应赔尽赔”的体现。相对于之前环境司法所强调“修复为主”原则，《改革方案》和《若干规定》更关注当修复不能之后的赔偿方式及污染者责任。在鉴定方法技术不断完善的前提下，更趋向于用货币赔偿来填补前述文件适用范围内所发生的生态环境损害。

对于《改革方案》中提及的“环境健康损害赔偿”，本次《若干规定》未作规定。通过环境这一载体间接对人身造成损害的案件，存在加害人身份难以确定、损害后果难以衡量、因果关系难以证明、当事人诉讼能力差异显著等诸多难题。[7]相信随着各地区环境健康损害赔偿探索性研究与实践的开展，下一步在立法和司法层面将对此作出突破。

《若干规定》第一条对被告的表述是“造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织”，被告以其侵权行为成为被诉对象、承担生态环境损害赔偿法律责任。《改革方案》对于赔偿义务人的选择表达了“应赔尽赔”的理念，并鼓励各地区根据需要扩大赔偿义务人范围，提出相关立法建议。

生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼都指向污染环境、破坏生态的行为，两类诉讼的适用范围和赔偿范围存在交叉，都属于民事诉讼的范畴，但在原告资格和被诉行为上存在差异。根据一事不再理的诉讼原则，针对同一污染行为提出的诉讼请求，污染者只能赔付一次。而一项生态环境损害事由发生有极大可能引起多方主体的权利诉讼。因此，法律应对不同类型的诉作出谨慎划分，并确认两诉之间在受理、审理和裁判各环节的顺位和衔接关系，防止一拥而上，更防止彼此推诿，加强赔偿诉讼与公益诉讼的衔接。

关于两类诉讼的顺位和衔接问题，在实践当中存在争议，各地做法不尽相同。《若干规定》以第十六条至第十八条对此予以明确规定：

第一，管辖法院和审判组织：在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中，同一行为又被提起民事公益诉讼，此时应由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。

第二，审理顺序：如果法院受理了一个行为之上的两诉，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，再就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求作出裁判。

第三，当前诉的裁判生效后，适格原告就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起另一类诉讼的，人民法院应予受理。

由此可见，无论在管辖、审判组织和审理顺序上，生态环境损害赔偿诉讼相较于民事公益诉讼而言，均具有优先顺位。与此同时，由于生态环境损害的复杂性，往往一个诉请不能在一个空间和时间解决全部问题，如存在诉请遗漏，则《若干规定》设定的程序允许各诉讼类型之间的相互弥补，可总结为“应管尽管，应赔尽赔。”

《若干规定》明确，当事人之间经磋商达成生态环境损害赔偿协议的，可以向人民法院申请司法确认，经司法程序确认后，该赔偿协议即具有了强制执行力。

赔偿协议实质上是行政机关在综合考量修复技术方案可行性、成本效益最优化、赔偿能力、第三方治理可行性等情况下，经过与赔偿义务人磋商所达成的赔偿协议，该协议本身具有一定的行政公信力，在强化司法确认的基础上，可以更快地进入保障的实施阶段。

由于司法是最后的一道保障，如何更好地通过司法程序对赔偿内容的公允性进行审查，防止行政机关利用赔偿协议避重就轻、逃避责任，也防止赔偿义务人通过赔偿协议分散风险、大事化小，是后期应该着重探究考虑的问题。此外笔者认为，赔偿协议应是由各种检测指标、技术参数、实施方法所构成的生态环境修复综合方案，而非仅仅是一纸协议。司法对该赔偿协议的确认应当进行综合判断，而非仅作形式审查。

一方面，生态环境损失的量化需要制度保障。

磋商阶段向赔偿义务人提出主张并达成协议，生态环境损害赔偿诉讼程序的启动、赔偿责任的确定，赔偿协议司法确认程序中的司法审查，均需要对生态环境损失进行量化；在执行阶段，对于修复工作的监测、监管，以及修复完成后的验收、评估，直接影响案件裁判结果的公平、公正执行。因此，制定相关技术标准和规范，公正遴选鉴定评估机构并完善相关管理制度和工作程序等，都是非常重要的制度保障。

另一方面，生态环境损害赔偿资金及修复费用的缴纳、管理和使用办法，对于生效裁判、生态环境损害赔偿协议的执行，以及对于生态环境修复与损害赔偿各个阶段的法律监督、公众参与，均是生态环境损害赔偿诉讼发挥实效的必要制度保障。生态环境服务功能损失赔偿资金、生态环境功能永久性损害造成的损失赔偿资金，以及被告不履行生态环境修复义务时所应承担的修复费用，从公共环境利益的角度考虑也应区别与一般的民事诉讼标的，通过诉讼制度的保障，确保其“物尽其用、专款专用”。

以《若干规定》与《公益诉讼解释》、《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释[2015]12号）三份司法解释效力层级的文件为代表，在中央政策文件和《环境保护法》、《侵权责任法》等法律文本支撑下，我国环境侵权私益诉讼制度、环境民事公益诉讼制度和生态环境损害赔偿诉讼制度基本建立，<span style="font-family: -apple-system-font, BlinkMacSystemFont, " helvetica="" neue",="" "pingfang="" sc",="" "hiragino="" sans="" gb",="" "microsoft="" yahei="" ui",="" yahei",="" arial,="" sans-serif;="" background-color:="" rgb(255,="" 255,="" 255);"="">我国环境资源民事审判制度版图初步建成。

[1] 语出中国人民大学法学院教授肖建国，转引自新京报网，“赔什么，怎么赔？首个生态环境损害赔偿司法解释出炉”，载http://www.bjnews.com.cn/news/2019/06/05/587765.html，2019年6月8日访问。

[2] 语出全国政协常委、社法委驻会副主任吕忠梅，转引自新京报网，“赔什么，怎么赔？首个生态环境损害赔偿司法解释出炉”，载http://www.bjnews.com.cn/news/2019/06/05/587765.html，2019年6月8日访问。

[3] 参见江苏省高级人民法院关于印发《江苏省高级人民法院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南（一）》的通知（苏高法电〔2018〕518号）。

[4] 参见新京报网，“赔什么，怎么赔？首个生态环境损害赔偿司法解释出炉”，载http://www.bjnews.com.cn/news/2019/06/05/587765.html，2019年6月8日访问。

[5] 详见最高人民法院发布《人民法院保障生态环境损害赔偿制度改革典型案例》（2019年6月5日）案例一：山东省生态环境厅诉山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司生态环境损害赔偿诉讼案。

[6] 参见最高人民法院民四庭负责人解读《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》，载律商网“水污染处理防治”专栏。

[7] 万州法院，《环境健康损害赔偿的司法困境》，载重庆法院网http://cqfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2013/11/id/1142612.shtml，2019年6月9日访问。

【1】最高人民法院发布《人民法院保障生态环境损害赔偿制度改革典型案例》（2019年6月5日）

【2】最高人民法院民四庭负责人解读《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》，载律商网“水污染处理防治”专栏。

【3】万州法院，《环境健康损害赔偿的司法困境》，载重庆法院网http://cqfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2013/11/id/1142612.shtml，2019年6月11日访问。

【4】新京报网，“赔什么，怎么赔？首个生态环境损害赔偿司法解释出炉”，载http://www.bjnews.com.cn/news/2019/06/05/587765.html，2019年6月8日访问。

【5】于鲁平，《又一把悬在污染者头上的“达摩克利斯之剑”——解读<生态环境损害赔偿制度改革方案>》，载律商网“环境行政处罚”专栏。