谁动了我的“规划 ――开发商擅变规划，购房人依法维权

青岛东部沿海一线，以其绮丽的自然环境被冠以“黄金海岸”的美誉，吸引着房地产开发商们的目光，也燃起大批投资者掘金的欲望，更有众多满怀对未来的憧憬,渴望拥有一处属于自己私人别墅的人们前来圆梦。“S园别墅每一户都是正午阳光的住足处，每一处都是碧海翔鸥的观赏点，每一点都是超前构想结晶体，漫步闲庭小径听流水潺潺，看碧海蓝天，在此居住，别无他求。”多么诱人的意境，多么令人心旷神怡的景致。手握着这套印制精美的售楼广告，面对眼前的一片蔚蓝海岸，H先生怎么也不会想到，这里将潜伏着一场令他心力交瘁的纠纷。这场历时一年之久的购房合同纠纷虽以消费者胜诉而告终，我们为委托人争得了自己应得的利益，然而，一个看似简单的案子留给我们许多的思考，也引出一些重大的理论问题亟待解决。

　　一、案件地位

本案是一起仲裁案件，是一起由于小区规划变更而引起的经济损失赔偿纠纷。案情并不复杂，然而，由于本案是一例新型的案件，存在一定的代理风险，对主办律师的确是一次挑战，事实上在整个办案过程中也的确遇到了很大的阻力。说本案是新型案例是由于本案所具有的以下特点：首先，它是青岛市此类案件的首例，司法实践中也属罕见，几乎找不到相关的参考资料；其次，当时合同法刚刚颁布不到两年，对于一些重大的理论和实践问题的认识在整个法律界还比较模糊，在相关法律的适用和理解上争议极大；再次，有关房地产开发方面的立法还相对滞后，仲裁请求缺乏法律的有力支持。

二、案情简介

1996年,H先生从报上看到S园的售楼广告，他便来到售楼处从工作人员那里拿到一份S园的售楼书，这份制作精美的售楼书清楚地标示了S园的规划图、形象逼真的立方体效果图，还有关于小区颇具吸引力的描述。H先生还了解到S园的整体规划分为一、二期，目前在售的仅为一期工程，在一期工程南面，邻海处还有二期工程，全部规划工程完成后，这里将成为一处全部由两层别墅组成的高档别墅小区。缘于对大海的热爱，精通建筑学的H先生决定签下一期工程中邻海最近的一栋别墅，根据售楼书所示的整体规划，即使将来二期工程竣工后，亦不影响该别墅眺望海景。1996年9月26日，H先生与S园的开发商J房地产公司签订正式的《商品房购销合同》。1997年5月30日，H先生按照合同约定付清了全部购房款，同时拿到了钥匙，并装修入住。

平静的岁月在大海的陶醉里悠然度过……直至1999年7月，H先生突然发现，别墅前方的二期工程土地上正有高楼屏障拔地而起，阻隔了海天一色、碧海蓝天。追查之下，H先生及其他业主才知晓，J公司早已于1997年11月经青岛市规划局批准，变更了S园的二期规划，将原定的二层别墅变为高层公寓。可想而知，建成后的高层矗立在别墅群与海景之间，将成为不可逾越的屏障，不要说是凭海临风的悠然，以后的H先生也将永远生活在高楼大厦的阴影之下。这怎么可能实现J公司承诺的高尚社区、海景别墅所应有的生活环境和生活品质呢？H先生和全体业主感觉被欺骗了，愤怒的质问J公司，J公司以政府已批准变更规划为由，不予理睬。多次交涉无果后，无奈的H先生想到利用法律的武器来维护自己的权益。2000年，H先生根据购房合同中的仲裁条款，向青岛市仲裁委员会申请仲裁。

证据资料：房产买卖合同及补充合同；S园一期平面示意图；购房款发票；S园建设用地规划许可证；变更规划后的二期规划审批通知书；变更规划后的S园二期平面图；A9别墅外景照片4张；全体业主联名致J公司函；房地产估价报告。

三、本案焦点问题

(一) 广告售楼书是否属于要约行为，即售楼书是否构成合同的组成部分。

一种观点认为：双方签订的《商品房购销合同》是合法有效的合同。合同中既没有关于规划的承诺，也没有观海效果的表述，更没有售楼书是合同的组成部分的文句。根据《合同法》第15条的规定，售楼书只能是一种要约邀请，而没有合同约束力，所以不存在违约问题。

另一种观点认为：售楼书中所制作的规划图、立体效果图和规划设计说明，是对S园的特定环境所所作的详尽描述，是合同的组成部分。被申请人变更了合同中约定的别墅的特定环境，构成了合同上的违约。

(二)变更小区建设规划经过政府的批准是否是违约。

一种观点认为：变更小区规划是经过政府有关部门的批准，被申请人的行为是合法的，不应承担违约责任。

另一种观点认为：双方的合同行为是一民事法律关系，而被申请人申请变更规划是一种行政关系，行政行为的合法性并不影响民事行为的违约性，因而，被申请人仍然应当承担违约责任。

(三)关于变更规划是否给别墅造成损失，房产评估书是否具有确定损失数额的效力。

一种观点认为：变更规划后，不能确定环境的变化是否造成了损失，房产评估书带有一定的主观因素，不能作为确定实际损失数额的依据。

另一种观点认为：变更规划直接造成了环境的变化，而环境因素对房地产价值的影响极大，可以说一处房地产的价值组成应当含有环境价值，而这种价值可以也只能通过房产评估的形式反映出来。

四、办案思路与历程

(一)广泛调取证据资料，形成有力的证据体系

在接受委托后，我们立即对本案展开调查和取证，应我们的要求，H先生提供了售楼广告册、购房合同、付款发票。我们深入现场进行了实现勘察，站在黃先生别墅的窗前，一眼望去，在两幢六层的高楼正在进行外装修，将原本一览无余的海景完全遮挡。我们立即从不同角度拍摄了别墅及远处二期工程的照片。

在土地规划管理局，我们看到了两份规划许可证，一份是原始的规划许可证，另一份就是那个变更了的规划设计要求通知单。在那张变更过的规划图上，原本是单一别墅的园区被改成了公寓加别墅的构成，规划图审批通知书写到“青岛J房地产联合开发公司：经研究，原则同意你单位报来的青岛市S园二期工程的详细规划图，具体审批意见如下：……”上面赫然盖着青岛市土地规划管理局规划管理处的大印。

本案的脉络逐渐清晰了起来：在售楼广告的影响下，H先生决定购买A2座别墅，购房合同成立，二期工程变更了规划设计方案，是违约行为。那么，这种违约是否给H先生造成了损失？损失究竟有多大？一份投资顾问公司的房产评估报告解决了这些问题，这份报告通过对规划变更前后环境的对比，得出这样一个结论：由于二期工程的实施，对环境的改变，造成S园A9的经济性贬值70.62万元。一个有力的证据体系形成了，出庭的条件基本具备。

(二) 成竹在胸从容出庭，一鼓作气赢得裁决

2000年11月7日，青岛市仲裁委开庭，对本案进行了仲裁。

在庭上，我们首先代表H先生阐述了自己的观点，并出示了大量证据。我们认为：申请人购买S园A9别墅一幢，价款85万元。合同签订后，申请人依约付清了房款，并装修入住。由于，被申请人改变并实施了二期规划方案，使H先生别墅南侧的高楼破坏了申请人别墅的优美环境，造成申请人别墅的价值贬低。环境对房地产价值具有很大的影响，在房地产开发行业里有这样一个共识：“第一是地角，第二是地角，第三还是地角”，说明房地产开发活动中环境的价值。被申请人在售楼书中所制作的规划图、立体效果图和规划设计说明，是对S园特定环境所作的详尽描述，是合同的组成部分。被申请人变更了合同中约定的A9别墅的特定环境，构成了合同上的违约。故请求：1、依法裁决被申请人赔偿申请人经济损失70.61万元。2、被申请人承担本案的仲裁费。

J公司对此答辩道：双方的合同是有效合同，合同中既没有观海效果的表述，更没有售楼书是合同的组成部分的文句。依照《合同法》第15条规定，售楼书只是一种要约邀请，因而没有合同的约束力，所以不存在违约问题。申请人所谓的房屋贬值损失，不是实际损失，而人为评估出来的。被申请人不是私自改变规划，而以政府规划文件来实施二期工程建设，被申请人的行为是合法的，且主观上没有申请人房屋贬值的故意和过失，所以，被申请人不应当承担赔偿申请人主张的房屋贬值损失的责任。本案仲裁费由申请人承担。

显然，J公司否认售楼书的要约性质，否定评估报告的有效性，并且，企图以自己行政行为的合法性来对抭其民事行为的违约性，对此，我们给予了有力的反驳。售楼书对S园进行了大量详尽的描述，内容明确，做出了希望订立合同的明确意思表示，符合了要约的基本条件；单方面申请变更规划，尽管有政府部门的批准，但这并不能改变其民事违约的事实，因此，应当承担违约责任；评估书由有资质的权威机构做出，内容客观公正，是对损失额的准确估价，应当作为赔偿依据。

 经过辩论，仲裁庭支持了我们的主要观点，认定双方的购房合同有效，J公司签订合同后又变更规划，构成违约。由于其违约行为，造成了房屋环境的改变，并产生一定的贬值，因此，应给予申请人赔偿。但是，同时认为，房地产评估报告是申请人单方委托，且对损失额评估过高，因此不予采信，依据公平合理的原则，被申请人向申请人赔偿人民币12万元。

之后，仲裁庭做出裁决：(1)被申请人向申请人支付赔偿金人民币12万元。(2)本案仲裁费人民币18000元，申请人承担8000元，被申请人承担10000元。

五、办案随想

本案从2000年6月19日立案到2001年6月6日作出裁决，历经一年的时间，我们赢得了仲裁，但是，对于赔偿的具体数额却没有得到应有的支持，本案所涉及的事实和法律问题也一直困扰着我们，其中一些理论问题值得我们做进一步研究。

(一)售楼广告能否成为合同的内容。

合同的订立，采取的是要约和承诺的方式。本案一个争议的焦点，就是关于售楼广告是否属于要约，这是区分本案责任的一个非常关键的问题。我国《合同法》第十四条规定：“要约是希望和他人订立合同的意思表示，该意思表示表示应当符合下列规定：(一)内容具体确定；(二)表明经受要约人的承诺，要约人即受该意思表示。”由此可见，要约的实质要件是当事人希望订立合同的意思表示。在《合同法》第十二条中，列举了一些具体合同条款，有人认为，所列条款就是要约必须具备的内容，只要没有这些内容的表述，就不能称作要约。也有人认为，判断一个意思表示是否构成要约，应当更加注重其实质要件，只要表明了希望订成合同的意图，并且具备一些最基本的内容，如双方当事人，合同标的物等，就应当视为要约，《合同法》第十二条中所列内容并不是要约的必备条款。笔者同意后一种说法。

售楼广告小区规划图是对规划文件的表述，也是双方合同对未来环境的约定。在房地产开发中，开发商为了吸引购房者的注意，往往要印制设计精美的售楼广告画册。在这类广告画册中，开发商极尽溢美之辞推介自己的“作品”，比如宣传房产的自然环境、人文环境优势，房屋结构和布局之合理等，而且，一般都附有根据规划批准书和施工图而设计、绘制的平面图和立体效果图，购房者对此表示认同，从而形成对未来环境的约定，。以上的行为已经十分清楚地表明了开发商希望订立合同的意图，这样的售楼广告也促成了购房者最终做出购房的承诺，此售楼广告应当视为要约。有些精明的开发商常常在广告册中印上诸如：“本售楼书有关的内容及图片只供参考，所有细节均以政府批准图册及法律文件为准。”等特别提示，企图以此提示规避广告册的约束。但这并不影响房屋买卖双方对房屋及周边环境而特别约定的合同成立，因而，这种提示不能起到规避约束的作用。

(二)建设规划的合法变更能否对抗民事违约责任的承担问题。

房地产开发和交易涉及到行政和民事两种法律关系，在实践中往往受到行政法规和民事法规的双重制约，这两种不同法律关系的相互交织，使得这种活动呈现出一定的复杂性，从而引起纠纷。在实践中遇到最多的就是在签订合同以后，房地产开发商在不经购房者同意的情况下单方面申请变更建设规划，造成房屋内部结构和外部环境的不良变化，从而给购房者带来经济损失。改变内部结构的违约性没有太大的争议，对于环境在房地产中的价值也已经得到人们的普遍承认，然而，在房屋买卖合同中，一般没有对变更合同而引起环境的变化做出特别的约定，并且还得到政府的批准，因此，其违约性往往受到质疑。我认为单方变更规划尽管得到政府的批准，具有行政的合法性，但并不能对抗其民事违约性，当然要承担违约责任。

第一，规划文件是售房合同重要的组成部分。商品房不同于一般商品 ，它是特定环境中特定位置上的特定物。其特定性不仅是指自身形态、内部结构、地理位置的特定，还包括周边环境及其与周边环境的空间关系的特定。售房合同中对所购房地产的自身技术性特征(如房屋结构布局、所用建筑材料及其在区内的位置、与区内其他建筑物、构筑物和其他公用设施的空间关系等)一般均无明确约定，但是这些规定内容均由施工图和规划图详细规定，这种规定性使得它们都应当成为合同的组成部分。根据一般合同的规则，合同书之外的说明商品等描述商品属性(特征和性能)的文件都是合同的一部分，而作为一种特殊商品的商品房屋，它的商品属性是由施工图和规划图等文件共同规定和描述的，因此，经批准的规划文件构成售房合同的重要组成部分。

第二，售房合同的合同价款中包含对特定环境的约定。房产价格尤其是别墅房产，环境的价值在价格构成中比重很大。不同环境中相同结构的房屋，其价格有时相差很大的，既使同一处楼房，不同的位置，由于视线的差异，观景效果的不同，都会对价格产生影响。显然，合同价款中包含了特定环境的因素。

第三，行政合法性不能作为对抗民事违约性的当然理由。尽管有上述理由说明规划对环境的影响，进而强调了规划在合同中的重要地位，然而，仍有观点认为，单方变更规划是反映了开发商的一种要求，但必竟是经过政府部门的审批，己经转化为一种政府行为，开发商对此不再承担违约责任。这种观点的错误就在于，夸大了行政干预的作用，扩大了行政调整的范围。在双方依法签订了售房合同以后，按照意思自治的原则，政府不会也不应加以干预，这也反映了契约自由的精神。如果建设规划确有必要进行变更，这也是一种独立的行政行为，由此给合同双方造成的损失，政府也应给予适当的补偿。更何况，开发商出于自身利益的考虑，申请变更建设规划，更不能免除自己的违约责任。

(三)关于开发商违约赔偿的范围

经政府批准的规划变更，对原定环境的改变是不可逆转和永久性的。因此，如果环境有重大改变，致使购房人的原购房目的不能实现，则应根据《合同法》第九十四条的规定 ，允许购房人解除合同或退房，并由开发商赔偿购房人损失。

实践中对赔偿的确定有较大的分歧：一种观点认为，购房人退房时，开发商应退还购房人购房款并承担其利息，购房人已装修入住的，还应赔偿购房人装修费和二次搬家费。另一种观点认为，购房人退房时，开发商不仅应按合同原价退还购房款，还应按原规划条件下该房在退房时的市场价格赔偿购房人的增值损失。我们赞成后一种观点。房地产的保值增值功能是其固有的经济属性，投资房地产实现投资增值是购房人购房的经济目的，原规划条件下的房屋在退房时的市 场价格与合同价款的差额，是购房人应得和可得的增值利益。按照《合同法》第一百一十三条的规定，该增值利益损失应由开发商赔偿。

如果购房人不要求解除合同或退房，则应由开发商赔偿购房人房屋贬值损失和分摊土地面积减少的无形资产损失。房屋贬值额应为所购房屋按原规划环境条件分别估价所的价值的差额。无形资产损失应按变更规划前后的容积率差值乘以土地的现时价值求得。土地的现时价值应包括土地的购入价格、追加的土地投资和土地的增值。

(四)关于诚信原则在房屋买卖合同中的体现。

《合同法》在制定过程中，首先贯彻了一个原则就是"诚实信用"原则。这个原则在现代合同法甚至整个民法里都被称为"帝王条款"。在债权法里，当事人对未来的情况往往是无法预见的，如果当事人能恪守诚实守信的原则，合同就能得到很好的履行，反之，合同再完美，都不可能得到严守。从经济效能来考虑，当事人能够遵循该原则，则能提高效率。在房地产交易中，遵守这一原则的意义尤为重要。

房地产是大宗财产交易，对于一般购房者来说往往是倾一生之积蓄，因此，交易安全是十分重要的。房地产交易双方往往是不平衡的。作为两个不同的利益群体，开发商和购房者存在明显的不对称性。开发商拥有更多的经验、资金和信息。房地产商往往利用购者急于得到房屋的心理，在合同中制定一些不平等的条款迫使购房者就范，或者，利用购房者缺乏经验，给购房者设下合同陷阱。在售房广告中大量使用一些夸张性的语言对所售房屋进行宣传推销，然而，在合同履行以后，开发商便不再信守自己的承诺，做出诸如提高容积率、降低绿化率等一系列改变建设规划行为，使业主利益受到损害，往往还以经过政府的审批来对抭业主的民事请求，本案便是突出的一例。

通过这一案例我们感受到，中国的房地产开发方兴未艾，正处在一个快速成长的时期，在这一发展阶段，既需要扶持、更需要规范。我们深深的感到，面临一个还不规范的经济市场，面对尚不完善的法律体系，律师的路，任重而道远。

    作者：韩静