嘉源研究 | 新版《医疗器械监督管理条例》6月1日起正式实施 ——新政“护航” 助推医疗器械行业创新发展

从内容上看，新版《条例》主要增加了关于实验室自建项目、医疗器械紧急使用制度的新内容，并将近年来以通过试点或低位阶的部门规章、部门通知形式发布的系列试点制度，以新增条款的方式纳入该次条例的修改内容中，如临床急需进口少量医疗器械、附条件批准上市、拓展性临床试验、医疗器械网络销售监管等方面的规定。

(一)     允许体外诊断试剂实验室自建项目

实验室自建项目或实验室自建方法（Laboratory Developed Tests, LDTs），一般是指由实验室内部研发、确认和使用、以诊断为目的的体外诊断方法。新版《条例》第五十三条规定，对国内尚无同品种产品上市的体外诊断试剂，符合条件的医疗机构根据本单位的临床需要，可以自行研制，在执业医师指导下在本单位内使用。该条被业内认为是官方首次在条例层面明确LDTs的合法地位。从另一层面考虑，该条亦即意味着以后除了有产品注册证的体外诊断试剂之外，对符合要求的LDTs的体外诊断试剂也应可以合法应用。

现实中，已有相当数量的临床实验室开展了LDTs项目；但在新版《条例》出台前，在证明这些实验室的业务合规性方面仍存在不少障碍。《条例》第五十三条实施后，显然对部分主营LDTs业务的企业是利好消息，因为该条规定为其业务合规性提供了依据。

(二)     紧急使用制度应对重大突发公共卫生事件

新版《条例》第十九条第二款新增允许在出现特别重大突发公共卫生事件或者其他严重威胁公众健康的紧急事件时，监管部门可根据预防、控制事件的需要在一定范围和期限内紧急使用医疗器械。

紧急使用制度的出台，虽说是基于新冠疫情防控的经验积累，但其从长远来说有助于加强我国在突发公共卫生事件方面的应对能力。

(三)     临床急需进口少量医疗器械

新版《条例》第五十七条第三款规定，医疗机构因临床急需进口少量第二类、第三类医疗器械的，经国务院药品监督管理部门或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进口。

该条关于临床急需少量进口的规定，与近年在海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区对进口药品、进口器械的试点政策一致，即可允许患者短时间之内可迅速获准在境内合法使用已在境外上市、但尚未获得我国上市的创新医疗器械。

(四)     医疗器械附条件批准上市

早在2019年12月底，国家药品监督管理局（以下简称“药监局”）在《医疗器械附条件批准上市指导原则的通告》（2019年第93号）一文中，就明确对治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段疾病的医疗器械，如果上市前已收集的数据应当能够证明医疗器械已显示疗效并能合理预测或者判断其临床价值，可附条件批准该医疗器械上市。

医疗器械附条件批准上市有助于增加患有严重危及生命且尚无有效治疗手段疾病的患者及时使用新器械的机会。新版《条例》则在第十九条第一款，也明确规定对用于治疗罕见疾病、严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病和应对公共卫生事件等急需的医疗器械，可以附条件批准。

(五)     医疗器械拓展性临床试验

拓展性临床试验亦被称为同情使用，可为某些患者提供一条可获得试验用药物、器械以治疗其严重疾病的通道。

2020年3月发布的《医疗器械拓展性临床试验管理规定（试行）》（国家药监局、国家卫生健康委公告2020年第41号）的文件中就已确立医疗器械拓展性临床试验的适用条件、启动条件、过程管理以及数据使用。

新版《条例》则以新增内容的模式，在第二十九条将器械拓展性临床试验的规定纳入该次修改的条例，即明确器械拓展性临床试验应指对正在开展临床试验的用于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病的医疗器械，经医学观察可能使患者获益，经伦理审查、知情同意后，可以在开展医疗器械临床试验的机构内免费用于其他病情相同的患者。

(六)     医疗器械网络销售监管要求

虽然之前生效版本的《条例》均没把医疗器械网络销售监管纳入其中；但在2017年底，国家食品药品监督管理总局发布《医疗器械网络销售监督管理办法》，首次以部门规章的形式对医疗器械网络销售的监管进行了全面的阐述；新版《条例》第四十六条则首次在行政法规层面明确医疗器械网络销售的监管要求。

新版《条例》第四十六条对器械网络销售监管的规定与2017年的《医疗器械网络销售监督管理办法》相比，在以下两个方面存在差异：

(1) 新版《条例》仅明确从事医疗器械网络销售的主体可包括医疗器械注册人、备案人或者医疗器械经营企业。根据该条定义，意味着受医疗器械注册人委托的医疗器械生产企业如果通过网络销售受托生产的医疗器械，需要办理经营许可；但《医疗器械网络销售监督管理办法》其实是允许医疗器械生产企业受持有人委托通过网络销售受托生产的医疗器械时是不需要办理经营许可或者备案的。

(2) 新版《条例》明确从事网络销售经营第一类医疗器械和第二类豁免经营备案的医疗器械的经营者可豁免将器械网络销售的信息告知给所属市级药品监督部门的义务。而《医疗器械网络销售监督管理办法》其实是要求所有从事医疗器械网络销售的企业都应向所属市级药品监督管理部门备案。

新版《条例》落实“放管服”改革要求，通过一系列改革简化优化医疗器械审批程序，包括：

(一)     新增免于进行临床评价的适用条件

自2015年对医疗器械实行临床评价制度以来，器械的临床评价资料是器械注册时必须要提交的资料之一，根据2017年版《条例》的规定，一类器械的临床评价资料不包括临床试验报告，但可以是通过文献、同类产品临床使用获得的数据证明器械安全、有效的资料；二类、三类器械的临床评价资料应当包括临床试验报告，但免进行临床试验的医疗器械除外。

换而言之，之前医疗器械申请注册时，即便是免于进行临床试验，也需要提交临床评价资料。新版《条例》首次明确“工作机理明确、设计定型、生产工艺成熟、已上市的同品种医疗器械临床应用多年且无严重不良事件记录，不改变常规用途的器械产品”允许免于进行临床评价。这无疑对符合条件的器械产品的注册审批流程进行了简化，有利于器械申请人快速获得产品注册。

(二)     允许二、三类医疗器械提交自检报告

在2014年版以及2017年版的《条例》里，曾明确只有一类器械可提交自检报告，而二类、三类器械的产品检验报告必须由医疗器械检验机构出具。新版《条例》的修订则明确允许二、三类器械的产品检验报告既可以是自检报告，也可以是有资质的器械检验机构出具的检验报告，这项新规对二、三类器械申请人意味着可以免去以往的在有资质的检验机构排队侯检的时间，从而大大节省申请人在产品注册环节的时间成本。

(三)     新增明确进口创新器械免提交境外上市许可文件

在新版《条例》修订之前，所有的进口医疗器械在中国申请注册时都必须提交该产品在境外上市销售的文件。该次新版《条例》的修改则明确未在境外上市的创新医疗器械在中国申请注册时，可以不提交注册申请人所在国（地区）主管部门准许该医疗器械上市销售的证明文件。该修订有利于推动境外创新器械快速引入中国市场。

(四)     三类医疗器械临床试验默示许可制度

早在2019年3月，国家药监局就在《关于调整医疗器械临床试验审批程序的公告》（国家药品监督管理局公告2019年第26号）一文中明确“医疗器械临床试验审批自申请受理并缴费之日起60个工作日内，未收到器审中心意见的，即可开展临床试验。”

此次新版《条例》则在第二十七条里以新增内容的模式将器械临床试验审批的默示许可制度纳入其中。这一制度与药物临床试验默示许可制度相似，体现了近年来我国药械审评审批制度改革的重要进展，将有效的加快器械临床试验进程。

(五)     明确部分二类器械可豁免经营备案

医疗器械经营的监管条件根据器械分类分为以下三种情况：（1）经营第一类医疗器械不需许可和备案；（2）经营第二类医疗器械实行备案管理；（3）经营三类医疗器械实行许可管理。

新版《条例》第四十一条新增“对产品安全性、有效性不受流通过程影响的第二类医疗器械，可以免于经营备案。”但新版《条例》并没有进一步列举哪些二类器械产品符合豁免经营备案，我们推测，未来可能会逐步出台相关目录供公众参考。

医疗器械注册人、备案人制度，业内亦称为医疗器械版MAH制度（Market Authorization Holder, 上市许可持有人制度），与药品上市许可持有人制度类似，该制度可允许医疗器械产品注册申请人在不需要具备器械生产资质的前提下直接申请医疗器械产品注册证，即让过往的医疗器械产品注册证与器械生产许可证捆绑模式“松绑”。

2017年底，医疗器械注册人制度首次在上海自贸区开展试点，随后，该试点逐步推进到广东、江苏、浙江、天津、北京等其他地区。截至2021年2月底，医疗器械注册人制度已在全国二十多个省市地区开展试点。新版《条例》的颁布则从行政法规层面将医疗器械注册人、备案人制度从局部地区的试点制度转变成可在全国范围均适用的制度。

在医疗器械注册人、备案人制度出台前，过往国内医疗器械监管思路是医疗器械产品注册证的申请人必须自己具备生产能力（创新医疗器械除外）。医疗器械注册人制度的出台，允许符合条件的申请人无须具备生产能力即可单独申请医疗器械产品注册证，然后委托给有资质和有生产能力的企业生产，该项制度一方面有利于医疗器械企业的研发，另一方面也有利于器械行业的CMO(Contract Manufacturing Organization)外包服务的发展。

新版《条例》主要从以下几方面对全面落实医疗器械注册人、备案人制度进行阐述：

(一)     明确医疗器械注册人、备案人的申请主体应包括具备生产条件的企业或者不具备生产条件的研制机构；虽然在之前的局部地区的医疗器械注册人试点制度文件里，部分地区曾允许企业、研发机构和科研人员均可作为医疗器械注册人，但是显然新版《条例》已明确排除科研人员或自然人作为申请主体。

(二)     明确医疗器械注册人、备案人应承担器械全生命周期的法律责任。

(三)     明确医疗器械注册人、备案人可委托符合条件的企业生产医疗器械，并强调委托生产时，器械注册人、备案人应对所委托生产的医疗器械质量负责；同时，新版《条例》明确高风险的植入性医疗器械不得委托生产。

(四)     明确医疗器械注册人、备案人经营其注册、备案的医疗器械，无需办理医疗器械经营许可证或备案。

(五)     明确医疗器械注册人、备案人、受托生产企业应当按照器械生产质量管理规范建立匹配的质量管理体系，并应定期对质量管理体系的运行情况进行自查并向监管部门提交自查报告。

新版《条例》按照“四个最严”的要求加大了对医疗器械违法行为的处罚力度，主要包括：

(一)     提高对器械违法行为的罚款金额：对涉及质量安全的违法行为，规定货值金额1万元以上的，并处货值金额从之前的10-20倍罚款提高至15-30倍罚款。

(二)     提高处罚到人的具体条款：规定情节严重的，应对器械违法单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员没收违法行为发生期间自单位所获收入，并处所获收入30%以上3倍以下罚款；终身禁止其从事医疗器械生产经营活动。

(三)     加大行业和市场禁入处罚力度：根据违法情节对违法者处以吊销许可证件、一定期限内禁止从事相关活动、不受理相关许可申请等处罚。

目前，我国医疗器械产业已进入蓬勃发展的时期，医疗器械审批审批制度改革不断深化。总体而言，新版《条例》除了前述的“新”、“优”、“全”、“严”四大特点之外，主要还是从鼓励创新、科学监管两大方面进行修订。新版《条例》的出台将更有利于进一步激发器械行业企业的创新活力，推动我国从医疗器械制造大国向制造强国跨越。

鉴于新版《条例》对医疗器械行业的重要性，我们建议医疗器械企业除了重点研读新版《条例》内容之外，还需关注与新版《条例》配套使用的规章和规范性文件的修订进展（比如医疗器械注册管理办法、医疗器械生产监督管理办法、医疗器械经营监督管理办法等），从而可以更好地掌握器械监管方面的法律法规的动态并调整相关业务模式以满足监管要求。