建工环资法评（第六期）丨房地产项目竣工综合验收及综合验收备案相关问题解析

【摘要】2019年11月25日山东省住建厅、自然资源厅等七部门联合印发《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案管理办法》（ 鲁建房字〔2019〕34号），该管理办法自2020年1月1日实施。房地产开发项目竣工综合验收及备案涉及行政部门行政监管、商品房交付以及逾期交房法律责任认定等问题，值得探讨。本文将从以上几个方面对房地产开发项目的竣工综合验收及备案问题进行梳理分析。

【关键词】竣工综合验收、竣工综合验收备案、行政监管、商品房交付  
 

一、竣工综合验收及备案的相关规定

（一）国家规定

1993年11月13日，建设部颁布的《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》（建法〔1993〕814号）首次规定了建设用地规模在２万平方米以上的新建住宅小区及组团竣工综合验收和备案制度。

1998年7月20日，国务院颁布的《城市房地产开发经营管理条例》（国务院248号令）第十七条、第十八条规定，房地产开发项目竣工，经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。住宅小区等群体房地产开发项目竣工，应当进行综合验收。住宅小区等群体房地产开发项目实行分期开发的，可以分期验收。

2004年5月19日，《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2004〕16号）第83项，取消住宅小区等群体房地产开发项目竣工综合验收。

2016年02月18日，《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》（建法〔1993〕814号）被住房和城乡建设部发布的《关于宣布失效一批住房城乡建设部文件的公告》（住房和城乡建设部公告第1041号）宣布失效。

2018年03月19日，国务院颁布了第二次修订后的《城市房地产开发经营管理条例》，该次修订删除了原条例第十七、十八条，即删除了住宅小区等群体房地产开发项目竣工应当进行竣工综合验收，竣工综合验收合格方可交付的规定。修订后的条例第十七条规定房地产开发项目竣工，依照《建设工程质量管理条例》的规定竣工验收合格后方可交付使用。

（二）山东省规定

2004年11月25日，山东省人大常委会颁布的《山东省城市房地产开发经营管理条例》（第二次修正）第三十四条规定，开发项目竣工后，开发企业必须进行项目综合验收。分期开发的项目，开发企业可以进行分期验收。开发项目经验收合格后，方可交付使用；经验收不合格的，开发企业不得交付，购买者和管理者有权拒绝接受使用。开发企业应当自综合验收合格之日起十五日内，将开发项目综合验收报告报开发主管部门备案。

2009年6月16日，山东省住房和城乡建设厅颁布的《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》（鲁建发〔2009〕11号）第四、五、六、七条规定，房地产开发项目竣工后，开发企业应组织相关部门和单位进行综合验收；竣工验收合格后，持竣工综合验收报告到房地产开发行政主管部门办理竣工综合验收备案手续；开发项目经综合验收合格后，方可交付使用；综合验收不合格的，不得交付使用。开发企业交付商品房时，应当向买受人提供房地产开发项目竣工综合验收备案证明。

2019年11月25日，山东省住建厅、自然资源厅等七部门联合印发的《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案管理办法》（ 鲁建房字〔2019〕34号），规定了城市房地产开发项目竣工综合验收及备案工作，并规定“ 房地产开发项目竣工综合验收合格并取得备案手续后，方可交付使用”。

需要说明的是，2018年03月19日国务院修订了《城市房地产开发经营管理条例》，删除了群体房地产开发项目竣工综合验收的相关规定，但《山东省城市房地产开发经营管理条例》并未修改。从法律角度看，《山东省城市房地产开发经营管理条例》也应做相应的修改，但从现实情况看，山东省七部门联合印发《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案管理办法》（ 鲁建房字〔2019〕34号）适用于山东省的房地产开发项目，直接影响房地产开发项目竣工验收及后续确权登记手续办理，因此开发企业在实务中仍应遵照执行。

二、竣工综合验收及备案是否属于行政许可

对于竣工综合验收，《城市房地产开发经营管理条例（1998）》（国务院令第248号）第十八条规定“住宅小区等群体房地产开发项目竣工，应当依照本条例第十七条的规定和下列要求进行综合验收……”，根据2004年5月19日国务院发布的《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2004〕16号），该决定第83项明确取消了《城市房地产开发经营管理条例》规定的“住宅小区等群体房地产开发项目竣工综合验收”这一行政审批项目。因此，竣工综合验收不属于行政许可。

对于竣工综合验收备案是否属于行政许可的问题，理论与实务界尚有争议。笔者认为，竣工综合验收备案亦不属于行政许可。理由是，《建设工程质量管理条例》第四十九条规定“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”从上述规定可以看出，建设工程竣工验收由建设单位组织，竣工验收是否合格，亦需由验收组根据相关规定和程序作出认定。无论是竣工验收备案，还是竣工综合验收备案，备案机关的备案行为，是对竣工验收报告等建设资料的登记备查行为，并不是竣工验收合格的要件。主管部门发现建设单位在竣工验收过程中存在的违法问题应当进行处理，但这种处理系独立于备案行为之外的，针对违法问题而作出的新的行政行为，备案行为本身并没有创设或消灭权利义务关系。

北京市第一中级人民法院(2017)京01行终441号判决认为：“竣工验收备案是行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为，竣工验收是否合格并不以备案为生效要件，备案行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响。上诉人针对959号备案书提起的本案诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。”该案说明竣工验收备案不属于行政许可行为，竣工综合验收备案也应当不属于行政许可行为。

三、竣工综合验收及备案对商品房交付以及逾期交房法律责任认定的影响

对于商品房的交付条件，《合同法》第二百七十九条、《建筑法》第六十一条、《城市房地产管理法》第二十七条第二款、《建设工程质量管理条例》第十六条均规定的是“竣工经验收合格后，方可交付使用”。《城市房地产开发经营管理条例》于2018年修订时删除了原条例第十七、十八条，即删除了住宅小区等群体房地产开发项目竣工应当进行竣工综合验收，竣工综合验收合格方可交付的规定。由此可见，法律和行政法规一致规定商品房交付的法定条件为“竣工验收合格”。商品房法定交房条件无论是竣工验收合格还是取得竣工验收备案单，均未涉及竣工综合验收及备案问题。而实践中，商品房买卖合同约定的交房条件往往是经竣工综合验收备案，部分地方行政监管部门也要求开发企业交付商品房前应取得竣工综合验收备案。如《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案管理办法》（ 鲁建房字〔2019〕34号）第十二条规定：“房地产开发项目竣工综合验收合格并取得备案手续后，方可交付使用......”第十三条规定：“开发企业交付商品房时，应当在交房现场醒目位置公示房地产开发项目竣工综合验收备案证明。”第十九条规定：“开发企业未取得房地产开发项目竣工综合验收备案手续，擅自交付使用的，由主管部门依据《山东省城市房地产开发经营管理条例》等法规予以处罚......”基于上述情况，实践中存在如下问题：

（一）山东省内开发企业商品房买卖合同约定的交房条件为“竣工验收合格”，虽是合法有效的约定，但存在行政处罚的风险。

根据上述法律法规规定可知，法律和行政法规一致规定商品房交付的法定条件为“竣工验收合格”。《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案管理办法》既非法律亦非行政法规，其第十二条“房地产开发项目竣工综合验收合格并取得备案手续后，方可交付使用......”之规定并非效力性规定。如商品房买卖合同约定的交房条件为“竣工验收合格”，并未违反合同效力性规定，该合同为有效合同。

但是，《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案管理办法》对于“综合验收备案”相关规定系地方行政监管手段，开发企业未取得房地产开发项目竣工综合验收备案手续，擅自交付使用的，开发企业会受到行政主管部门的相应行政处罚。

（二）商品房买卖合同约定的交房条件为“取得竣工综合验收备案”，但实际交付时未取得综合验收备案，影响逾期交房法律责任的认定。

商品房未达到合同约定交付条件，购房人有权拒绝收房。但实践中，基于各方面原因，往往有部分购房人在未达到合同约定交房条件时即接收了房屋。此时，对于是否构成逾期交房以及责任的认定需分情况而定。如商品房虽未达到约定交房条件，但已达到法定最低交付条件的，购房人的实际收房行为可认定为买卖双方对房屋交付条件的变更。这种情况不存在逾期交房的问题。如商品房既未达到合同约定交付条件，也未达到法定交付条件，购房人即使接收了房屋的，此时商品房虽然已交付，但开发企业仍应承担逾期交房的违约责任。

综上所述，竣工综合验收及竣工综合验收备案不是相关行政主管部门的行政许可行为，竣工综合验收备案仅是行政主管部门的告知性备案。同时，竣工综合验收及竣工综合验收备案也不是法定的商品房交付条件，《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案管理办法》（ 鲁建房字〔2019〕34号）仅是行政监管部门针对山东省内国有建设用地上从事房地产开发经营企业做出的行政监管规定。