道可特解读 | 影子银行的立法监管现状与完善建议

摘要：影子银行这一概念最早由美国太平洋投资管理公司执行董事Paul McCulley于2007年美联储年度会议上提出。很长一段时间以来，市场上对影子银行褒贬不一。有人认为影子银行的存在，是对目前国有银行的有益补充，在一定程度上对整个经济发展起到促进作用；而有的人则认为，影子银行的风险非常高，可能会对银行业产生负面影响。纵观中国金融与资本市场现状，我们认为影子银行潜藏危机，带来种种风险和弊端，北京市道可特律师事务所金融与资本市场团队就其中一些主要问题进行了梳理分析，并试图对立法监管制度提出完善性建议，以供同道者切磋探讨。

一、什么是影子银行

对于影子银行，目前世界上的学者和业界人士设定了不同的概念，大多学者称为影子银行体系或者系统，也有将其称为“准银行体系”（near-bank）、平行银行系统（parallel banking system）、以及“平行体系”（parallel system）等等，虽然称谓不同，但是大多都是从实际出发界定影子银行体系的含义、范围、风险等概念。根据国际金融稳定理事会(FSB，Financial Stability Board)的定义，所谓“影子银行”是指游离于银行监管体系之外、可能引发系统性风险和监管套利等问题的信用中介体系（包括各类相关机构和业务活动）。

目前我国尚未有关于“影子银行”的正式法律界定，2013年国务院办公厅曾在《关于加强影子银行监管有关问题的通知》中对影子银行做出如下描述“一些传统银行体系之外的信用中介机构和业务（以下统称“影子银行”）…… 我国影子银行主要包括三类：一是不持有金融牌照、完全无监管的信用中介机构，包括新型网络金融公司、第三方理财机构等。二是不持有金融牌照、存在监管不足的信用中介机构，包括融资性担保公司、小额贷款公司等。三是机构持有金融牌照、但存在监管不足或规避监管的业务，包括货币市场基金、资产证券化、部分理财业务等，”在国际上业内人士通常认为影子银行包括投资银行、对冲基金、货币市场基金、债券、保险公司、结构性投资工具(SIV)等非银行金融机构，随着研究的深入，虽然银行以外的金融中介机构仍然是核心组成部分，但是影子银行体系的外延越来越宽，包含了一系列的影子银行元素：投资银行、特殊目的载体(SPV)、货币市场共同基金(MMMF)、结构化投资载体(SIV)、对冲基金、资产管理公司、私募股权基金等非银行金融机构，以及资产支持证券(ABS)、担保债务凭证(CDO)、信用违约互换(CDS)、资产支持商业票据(ABCP)等金融工具和产品，但在我国主要呈现的形式往往并非是某种机构类型，而是以企业产品形式推出。

二、影子银行的特点

（一）创新性

我国影子银行最早出现于2008年金融危机，近年来由于民间资本充足，银行存储利率减低，理财产品又不足以吸纳全部民间资本，中小企业等实体经济又存在大量资金需求和融资困境，促使金融创新产品呈爆发式增长，例如网络零售中介淘宝带动的电子支付产品支付宝，因民间资金需求不断增长而带动的各种资产证券化产品，还有很多形式灵活的网络众筹、P2P等等具有融资功能又非传统银行或金融机构从事的业务模式，很多业务依托互联网络工具，效率高，且金融脱媒较为普遍，大量产品运作模式构成行政监控体系外资本运作，存在监管缺失现象。和传统银行一样，这些业务形式有提供融资、信用、流动性转换功能，但它本身没有业务组织形态。它不是银行，却和银行有相同的功能。在资金缺口严重的情况下，由于监管规定的限制，银行经常不能直面客户或者由于传统金融机构的金融垄断，使得客户无法直接从银行获得资金，所以影子银行就应运而生，成为资金融通渠道。

（二）隐秘性

目前国内的“影子银行”，并非是有多少独立的组织机构，往往更多体现的是一种规避监管的属性。很多业务形式由于具有创新性，不在原有规定监管范围内，不受监管，资金流向隐蔽。有的机构不属于银监会和人民银行管理，但是其创新的衍生产品工具却带有了融资担保等银行业务性质，在监管职能划分中出现了空白地带。例如前几年提及的“银信合作”，银行通过信托理财产品的方式“隐蔽”地为企业提供贷款。以房地产行业需求为例其运作模式为：加入某房地产商开发房产项目资金短缺，银行因监管等政策原因贷款额受限而不能直接向其贷款，则转而通过信托公司介入，以房产商待开发项目为抵押，设计基于该项目现金流的理财产品，并委托银行代销，由投资者购买，房产商获得项目资金，项目开发完毕并销售，房产商支付给银行托管费，信托公司收取服务费以及投资者收益。具体来说，通过银信合作，银行可以不采用存款向外发放贷款，而通过发行信托理财产品募集资金并向企业贷款。

还有阿里巴巴的很多业务战略、实施模式都不符合现有金融体系的框架。如支付宝在最初出现阶段可以设定较高利率，比银行的理财产品根据吸金实力，却不在银行的监督之下，也不是普通金融政策的对象，所以对金融管理当局来说也是一个难题。

需要明确的是，中国银监会发布2012年报首次明确影子银行的业务范围：“银监会所监管的六类非银行金融机构及其业务、商业银行理财等表外业务不属于影子银行。”

（三）复杂性

一方面，影子银行的产品形式上存在多样化复杂性，不仅包括传统银行机构某些理财性产品，一些银信结合，银保结合的计划性产品等，还出现很多民间非银行机构推出的一些小额贷款公司，P2P产品线，民间众筹，资产支持证券、担保债务凭证、信用违约互换、资产支持商业票据等金融工具及产品。另一方面，影子银行的资金流转结构往往牵涉到诸多金融机构及民间资本的介入，主体呈现复杂多样性，资金流转具有牵连性。

三、影子银行风险

影子银行可能引发系统性风险，其引发因素主要包括：期限错配、流动性转换、信用转换和高杠杆。道可特律师事务所金融与资本市场团队认为其风险性中的资金流动性风险、信用风险和传染性风险需引起监管机构和投资者的重视。一方面因期限不匹配，现金流稳定性差、资金监弱，所以影子银行业务流动性风险很高；同时，一旦影子银行产品发展势头良好，可能会使市场投资者出现对传统金融机构的信心与能力的质疑，假如影子银行出现资金链断裂，可能带来市场信心冲击，甚至对国家金融机构和产品机构信用形成削弱；第三，影子银行和传统银行的关联性较强，而且隐秘性较高，结构复杂，所以它有很大的传染性，特别是资金流动性趋紧的条件下，主要服务于中小企业的影子银行将面临较高的信贷风险，运作体系很与可能出现资金链断裂情况，引发金融系统性风险。

四、立法监管梳理与建议

很长时间以来，影子银行业务实施及参与主体与监管部门之间犹如一场业务创新与监管博弈的猫鼠游戏。在2008-2010年的博弈初期阶段，银信合作，银行发行理财产品募资、信贷出表，影子银行初具规模；2011-2013年期间，由于监管政策限制了银信合作的渠道，银信合作单一通道向银银、银证等多通道合作模式转化；第三阶段2014-2017年：银信受限、银证均被监管政策约束，银基接力，银银同业业务变异，多通道模式下套利链条拉长，影子银行继续狂飙突进。站在监管套利的角度，在每一个阶段中，银行都寻求与监管阻力最小的通道（机构、中介）合作，通过理财产品或同业负债（含同业存单）等方式募集资金，借助通道将信贷资产转移出表、投资受监管限制行业企业及权益、非标等资产，由此带来相关通道业务及机构的爆发式扩张。

由于国内金融体制与环境制约，很多中国影子银行业务主要依附于银行而存在，成为银行的影子。国内影子银行资金主要来源于银行表外理财产品和银行（同业）负债，资金主要流向房地产、地方政府融资平台、高污染、高能耗、产能过剩行业以及资金短缺的中小企业等实体经济领域和股票、债券、非标准化债权等资产。2015年以来，随着实体经济回报率下降，很多影子银行资金流向房地产，或滞留在金融体系内通过加杠杆、期限错配、信用下沉进行套利，形成了“同业存单-同业理财-委外投资”套利链条。

那么针对其成因，我们可以试图用以下方式寻求影子银行的立法监管突破之道：

（一）调整金融降杠杆政策套餐

由于很多影子银行资金层层信用沉降，每层都有杠杆收益空间，高杠杆也成为引发系统性危机的重要因素。未来金融降杠杆的政策套餐应从原有的“紧货币+严监管+弱改革”转向“宽货币+严监管+强改革”模式。比如美国在金融去杠杆时期货币政策和监管政策，2009-2014年期间，美联储一直在实行零利率和量化宽松政策（Quantitative Easing），但是升级了对房地产和商业银行的监管，实施沃尔克法则并控制杠杆率，因此金融去杠杆获得成效，房地产金融泡沫没有过度膨胀，私人部门资产负债表得到修复，经济步入可持续复苏轨道。而在金融改革与实体改革相匹配的情况下，通过审慎监管影子银行有望转向资产证券化等新兴业务领域，从而引导影子银行以规范、专业的资产证券化服务来盘活存量信贷资金等，进而提升资金融通效率，为实体经济带来新的活力。

（二）立法政策导向宜引资金脱实向虚，服务实体经济

对影子银行的监管除了防范风险的基本需要外，还宜在立法政策推出方面引导影子银行充分发挥服务实体经济的功能。通过立法政策环节推动资本服务实体经济，这样可以更好地实现金融去杠杆、引导资金脱虚向实，有助于控制影子银行的无序扩张。目前金融加杠杆的底层资产主要是房地产和地方融资平台，地方融资平台和房地产部门加杠杆，国企、地方融资平台等低效率部门借助隐性背书和刚性兑付加杠杆占用了过多资源，而民企、制造业、生产性服务业等高效率产业部门资本投入逐年萎缩，因此，在金融秩序整顿的同时，也亟需全盘推动财税、国企等相关领域的政策制度改革，并跟中央信用剥离，打破刚性兑付。通过推动国企、财税等软约束领域的改革，打破刚兑，大规模减税，放松服务业管制，并加强金融监管协调，提升实体经济回报率，使金融系统中空转的资金回流实体经济。

（三）统一监管标准，消除套利空间，遏制通道业务

在对影子银行的立法监管上，还应注重统一监管标准、统一同类产品杠杆率，遏制并消除套利空间，打破地方金融通行的刚性兑付，建立资管平等准入政策，消除多层嵌套的寻租空间，遏制通道业务，努力实施穿透性监管等策略，实现对影子银行的严格监管。

五、结语

中国人民银行曾提出，对于影子银行发展过程中的问题和潜在风险，要合理界定监管的范围和力度，加强监测统计，继续深化利率市场化等金融改革，构建差异化、多层次的金融体系，防范区域性和系统性金融风险。影子银行作为信用中介体系，是实现市场连接借贷双方直接金融转换的一个重要环节，如何更好的发挥影子银行优势，同时最大限度的抑制影子银行的风险，将成为今后立法监管最具价值的重要课题之一，也是发挥法律价值的新领域之一，有待于我们共同探索。