母亲河的守护神 ——《长江保护法》的使命...

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关于制定一部保护长江的专门法律的呼吁和讨论可追溯到1993年，水利部当时就曾将《长江法》列入五年立法规划上报全国人大常委会。虽然呼声很高，但是长江保护立法却迟迟未能落地。究其原因，主要包括涉及区域广泛且特定，法律关系复杂，多种利益交织，涉及部门众多等，立法困难程度可谓前所未有。

直到2016年1月，在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上，习近平总书记为长江经济带发展定下的大前提——共抓大保护、不搞大开发。自2016年到2017年底，国家先后组织开展了6项针对长江的生态环境保护专项行动，就沿岸重化工产业、船舶污染、非法码头和非法采砂、排污口、水源地、岸线等进行专门整治。[3]2019年初，生态环境部、发展改革委印发《长江保护修复攻坚战行动计划》，将生态环境空间管控、排污口整治、工业污染治理、农业面源污染遏制、饮用水源安全、航运污染防治、生态用水保障、打击生态破坏等八项内容作为长江保护修复的主要任务，着力解决突出生态环境问题。

在立法层面，2018年9月，《长江保护法》列入第十三届全国人大常委会立法规划和2019年全国人大常委会立法工作计划。《长江保护法》由全国人大环资委牵头起草。2019年12月23日，《长江保护法（草案）》首次提交全国人大常委会审议。历经三审，《长江保护法》于2020年12月26日经表决通过，于2021年3月1日开始实施。

1、创新流域立法模式

《长江保护法》之新，首先表现在“流域立法模式”。现有法律制度针对全国普遍性问题的多，针对流域特殊性问题的少，对流域管理的法律层级较低，适用性比较差。[4]《长江保护法》系首次将流域立法真正提高到“法律”位阶。并且，《长江保护法》的调整范围在自然空间上覆盖了长江干支流和湖泊形成的180万平方公里积水区域，在行政区划上横跨19省（自治区、直辖市），流域立法规制范围规模之大前所未有。

其次，从立法技术看，《长江保护法》涵盖了资源利用、污染防治、生态修复，不再是就水的某一方面进行立法，而是把作为长江流域生态核心的水置于整个流域生态环境中立法，综合考虑长江流域生态环境各要素之间的紧密联系，综合解决整个流域生态环境中的问题。与现行环境资源法律制度相比，《长江保护法》是长江流域空间内的“组织者”，其以长江为核心，将包括《水法》《水污染防治法》《航道法》《渔业法》等法律组织成为长江生态环境保护治理、开发利用的整体，将流域空间的自然单元、社会经济单元与管理单元等多元属性[5]融于一法。

最后，长江流域作为具有独立性、整体性和空间性的单元，与经济社会发展规划、国土空间利用规划、水资源规划、生态环境保护规划将相互衔接。

2、规范权责科学配置

有学者经对赋予长江流域涉水事务管理权的30多部法律进行梳理，发现这些管理权在中央分属15个部委、76项职能；在地方分属19个省级政府、100多项职能。[6]《长江保护法》是对政府责任要求最多的法律之一，共有62条有关政府的责任规定，占法律条文总数的65%。[7]对于长江这样一个总长超6000公里，穿越多个气候区的生态系统来说，必须系统地规范权责配置，纵向打通行政层级中的束缚，横向打通行政区划中的桎梏。篇幅所限，下表概括归纳了《长江保护法》中国家流域协调机制和国务院及其部门的相关权责与制度。

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3、统筹流域绿色发展

长江素有“黄金水道”之称，长江经济带覆盖了中国21.4%的国土。2019年，长江经济带地区生产总值占全国经济总量的46.2%[8]。因此，《长江保护法》不只是一部生态环境的保护法，更是一套引领、规范长江流域经济建设和社会发展的生态环境规则，其将区域经济社会发展整合在生态环境保护之中，真正在立法中践行“人与自然和谐共生”的理念。

《长江保护法》第六章“绿色发展”集中凸显了其统筹流域发展的立法特色。本文概括梳理该章中被纳入生态环境保护规划的经济行为和制度如下：

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1、资源综合保护

《长江保护法》第三章规定了长江资源保护的内容。

（1）生态用水及其调配

长江是其流域内各类动植物的生命之源，既为人类所开发利用，又为流域内的其他生物提供栖息与水源。随着长江的开发建设，长江生态用水渐显不足，直接威胁着整个生态系统的稳定。如果不能合理调配生态用水，长江生态环境的保护和修复将难以实现。

《长江保护法》第三十一条将长江流域的生态用水保障提升至国家层面。其中，河湖生态流量是指为了维系河流、湖泊等水生态系统的结构和功能，需要保留在河湖内符合水质要求的流量（水量、水位）及其过程。[9]确定河湖的生态流量，就为生态用水的保障提供了依据。在生态用水的调配方面，不仅在法律上明确将生态水量纳入调水计划，确定了水量调配的生态目标，同时也将明确了水利水电、航运枢纽等拦水工程的生态用水调度责任。

（2）饮用水及其保障

长期以来，长江流域普遍存在主要饮用水水源地同各类危、重污染源生产储运集中区交替配置，水运航道穿越饮用水水源保护区的现象，这给饮用水安全带来很大的风险和压力。

《长江保护法》首先分别从饮用水水源地名录和水源保护区的制定与划定，饮用水取用和水源地管理两方面就长江流域饮用水安全问题进行规定。针对南水北调中线工程，《长江保护法》将《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十三五”规划》对丹江口水库水源区进行总体分区——安全保障区、水质影响控制区、水源涵养生态建设区法定化。

（3）动植物及其保护

长江流域独特而复杂的地质构造和地质发展历史，造就了极为丰富和独特的生物多样性，其生物多样性位居我国七大流域之首。长江流域有高等植物14,000余种，高等动物1,300余种，占我国现有物种总数的70%左右。[10]然而，由于长江流域生态系统退化趋势不断加剧，长江流域生物多样性也在不断衰退。仅就水生生物而言，受长期围湖造田、挖砂采石、交通航运及干支流部分已建、在建水电站，以及非法捕捞等原因影响，长江主要经济鱼类种群数量明显减少，上游受威胁鱼类种数占总数的27.6%，重点保护物种濒危程度加剧，白鱀豚、白鲟、鲥鱼已功能性灭绝，长江江豚、中华鲟成为极危物种。[11]习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上指出：“长江生物完整性指数[12]到了最差的‘无鱼’等级。”

为此，《长江保护法》引入了水生生物完整性指数评价体系。2020年8月，为加快推进长江生物完整性指数评价体系的建设，长江流域渔政监督管理办公室组织召开了《长江生物完整性指数评价体系论证报告》专家咨询会，并成立了专门咨询委员会。[13]随着长江生物完整性指数评价体系的建立，长江保护和修复工作将会更加细致、科学。

2、污染防治措施

《长江保护法》第四章规定了长江水污染防治的内容。

（1）长江流域水环境质量标准

现行法律中，与长江保护密切相关的水环境质量标准主要包括：《环境保护法》规定的环境质量标准、污染物排放标准，《水污染防治法》规定的水环境质量标准、水污染物排放标准等。但中国各流域以及长江流域内部气候、水文环境均存在差异。[14]流域标准作为因地制宜地解决流域以及流域内部单元生态环境问题的专门标准，应运而生。

在水环境质量标准方面，《长江保护法》授权国务院生态环境主管部门制定较通行标准更严格的“长江标准”，或补充通行标准中的规定。省级政府不仅可以制定更为严格的长江流域水环境质量标准，也可以结合自身产业特点补充制定水污染物排放标准。在产业密集、水环境问题突出等情况下，因地制宜地制定地方水污染物排放标准已成为地方政府的一项职责。

（2）总磷控制

在全国人大立法层面，对单种污染物排放总量控制提出要求的情形较为少见。据研究，在《长江保护法》中提出总磷控制的原因在于总磷已经成为长江上中下游共同面临的水污染问题，到了必须以最严格的手段予以治理的地步。

在最高院公布的长江流域生态环境司法保护典型案例之一——“湖北省人民检察院武汉铁路运输分院诉阳新网湖生态种养殖有限公司通海水域污染损害责任环境民事公益诉讼案”中，武汉海事法院一审认为，网湖大湖水质总磷超标的损害后果，与养殖公司进行渔业养殖过程中违法过度投放肥料和饲料的行为具有直接的因果关系，养殖公司作为污染者，应承担侵权责任。判决养殖公司赔偿网湖大湖水体环境损害费194万余元，用于水体的整体治理与恢复工作，并向社会公开赔礼道歉。

为此，《长江保护法》规定长江流域的省级政府应当制定总磷污染控制方案，对于长江干支流磷矿、磷肥生产的集中分布区，总磷排放的总量控制将更加严格。而对于磷矿开采加工等企业，不论其是否为重点排污企业，应进行总磷监测并公开监测信息。

3、生态环境修复

近年来，受拦河筑坝、水域污染、过度捕捞、航道整治、岸坡硬化、挖砂采石等人类活动影响，长江生物多样性持续下降，水生生物保护形势严峻，水域生态修复任务艰巨。[15]《长江保护法》第五章规定了长江生态环境修复的内容，对长江流域生态系统实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理。

（1）生物资源修复——以全面禁捕为例

就经济鱼类而言，长江流域渔业资源曾经极为丰富，最高的时候占到当时全国淡水捕捞总产量的60%。但目前，长江已经基本丧失捕捞生产价值，资源越捕越少、生态越捕越糟，已经成为社会共识。[16]因此，根据农业农村部等联合印发的《长江流域重点水域禁捕和建立补偿制度实施方案》，长江上游重要保护区，全面禁止生产性捕捞；长江干流和重要支流除部分保护区以外的天然水域，实行暂定为期10年的常年禁捕政策。

《长江保护法》将上述捕捞管理措施法定化，并明确将捕捞管理分为三层次：1.水生生物保护区全面禁止生产性捕捞；2.农业农村部制定办法全面禁止长江干流等重点水域天然渔业资源的生产性捕捞；3.县级以上政府制定办法禁止、限制其他水域的捕捞。

（2）地质环境修复——以库区消落区为例

水库消落区，是陆域集水区泥沙、有机物、化肥和农药等进入水域前的最后一道生态屏障。以三峡库区为例，其消落区分布在湖北、重庆26个库区区县，涉及岸线长5425.93千米，其生态环境质量直接影响两岸陆地生态环境和水库水体环境质量。而由于成库面积大、水位落差大、季节性气候反差大，三峡库区消落区生态恢复与治理被称为世界级的“生态难题”。[17]同时，由于三峡库区耕地稀缺，人均耕地面积小，消落区被农民大面积侵占，农业耕作以及耕作中使用农药化肥、形成的废弃物都不利于长江的可持续发展。[18]

面对消落区治理中的问题，《长江保护法》不仅将消落区的保护和修复纳入各省级政府长江生态环境修复的职责范围，更进一步明确了因地制宜实施退耕还林还草还湿和禁止施用化肥、农药的治理措施。

4、生态环保专项资金与补偿制度

为解决长江生态环境保护和修复资金的问题，《长江保护法》明确了国务院与流域省级政府共同专项安排长江流域生态环境保护资金的职责。同时考虑到长江保护“一盘棋”，环境利益由全流域共享，而长江生态保护的敏感、重点地区通常要因生态环境保护牺牲一定经济利益甚至发展前景。《长江保护法》明确了由国家建立长江流域生态保护补偿制度，通过中央对地方的财政转移支付、地方与地方间的横向生态补偿，平衡流域经济利益与环境利益的分配，力求打破区域间竞争式甚至掠夺式开发长江的恶性循环。目前，国务院《生态保护补偿条例》已于2020年12月27日完成公开征求意见，相信未来随着《生态保护补偿条例》的出台，长江流域生态补偿的细则也将很快出台。

除了政府主导外，绿色金融产品和市场化运作的长江流域生态保护补偿基金也是《长江保护法》的一大亮点。同时，鼓励相关主体之间采取自愿协商等方式开展生态保护补偿。

5、全面惩处制度

2021年2月25日，最高院发布的《最高人民法院关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》中就特别指出，加大对长江流域生态环境破坏违法犯罪行为惩治力度，坚持依法严惩、全面担责。尽管《长江保护法》并未通过列举将法律责任逐一规定，仍能看出该法涉及法律责任范围广，损害赔偿责任加强，行政处罚力度大，以及涉及刑事责任增加等特点。

首先，如何为行政机关保护长江生态环境提供源源不断的动力和持续有力的监管，也是《长江保护法》需要解决的重要问题。为此，《长江保护法》设立了地方政府考核制度、政府负责人约谈制度、定期报告人大制度，通过将生态环境保护纳入政府工作实效的考核评价并对应相应的奖惩机制，通过将人大监督常态化于各级政府的长江流域生态环境保护和修复工作，推动各级政府积极投入到长江保护之中。

其次，涉及到民事责任部分，该法规定污染长江流域环境、破坏长江流域生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。《长江保护法》对部分行政违法行为，规定高达数百万元的罚款。例如，对于在长江干支流岸线一定范围内的某些违法建设行为，将会被处以高达五百万元的罚款。

再次，《长江保护法》仅原则性规定违反本法构成犯罪的，依法追究刑事责任。此外，刑法还有专门针对涉及犯罪的规定，如与《长江保护法》同日生效的《刑法修正案（十一）》，增加了数个涉及长江保护的新规定，如污染饮用水水源保护区、自然保护地核心保护区、非法捕猎野生动物等犯罪行为及其法律后果。

最后，值得一提的是，尽管《长江保护法》规定了诸多惩处措施，甚至是刑事处罚，但对于某些违法行为，我们认为其处罚力度或许应当更加严厉，方能起到震慑作用。例如，在长江流域水上运输剧毒化学品或危险化学品，这一极度危及长江水源、生态安全的违法行为，仅被处以罚款或停业等处罚。暴利面前必有暴徒，毕竟，当从事违法行为的利益高于其可能面临的处罚时，铤而走险的现象就可能出现。

英国法学家霍布斯曾说过：“下面这一点是不言自明的：人的行动出于他们的意志，而他们的意志出于他们的希望和恐惧。因此，当遵守法律比不遵守法律似乎给他们自己带来更大好处或更小坏处时，他们才会愿意去遵守。”[19]护佑孕育中华文明的母亲河应当源于每一位公民发自内心的使命感，当这种使命需要一部法律来进行规制时，这本身就说明已经有相当多的社会成员已经蔑视客观规律，无视生态环境的边界，这是一个值得警醒的问题。

[2] zqb.cyol/html/2020-01/08/nw.D110000zgqnb_20200108_2-05.htm

[3] .h2o-china/news/269279.html

[4]付琳;肖雪;李蓉;《长江保护法》的立法选择及其制度设计[J];人民长江;2018年18期

[5]陈虹;流域法治何以可能:长江流域空间法治化的逻辑与展开[J];中国人口·资源与环境;2019年10期

[6]吕忠梅;寻找长江流域立法的新法理——以方法论为视角[J];政法论丛;2018年06期

[7] .h2o-china/news/319057.html

[8] finance.eastmoney/a/202004031443518168.html

[9]水利部《关于做好河湖生态流量确定和保障工作的指导意见》（水资管〔2020〕67号）

[10]陈洪波《协同推进长江经济带生态优先与绿色发展——基于生物多样性视角》《中国特色社会主义研究》 2020年03期

[11]《重点流域水生生物多样性保护方案》[环生态〔2018〕3号]

[12]生物完整性指数是用以度量区域生物集群维持物种组成、多样性、结构和功能稳态能力的量化指标，是对水生态健康进行定量评价的方法。——《生物完整性指数及其在水生态健康评价中的应用进展》

[13] .moa.gov/xw/bmdt/202009/t20200904_6351560.htm

[14]付琳;肖雪;李蓉;《长江保护法》的立法选择及其制度设计[J];人民长江;2018年18期

[15]《国务院办公厅关于加强长江水生生物保护工作的意见》（国办发〔2018〕95号）

[16] .gov/xinwen/2020zccfh/12/index.htm对承担担保责任后的责任分担问题作出约定，但是构

[17] s.chinanews/sh/2020/12-27/9372410.shtml

[18] .jjckb/2016-08/22/c_135622719.htm

[19][英]霍布斯：《论公民》，应星、冯克利译，贵州人民出版社2003年版