企业安全生产合规风险提示八：上级企业对下属企业发包或承包或转包等安全生产事故的责任承担问题分析

2021年9月1日起，新修正的《中华人民共和国安全生产法》（“《安全生产法》”）正式施行，该法强化了企业主体责任，明确矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的施工单位应加强安全管理，不得非法转让施工资质，不得违法分包、转包。那么对于上级企业所属下级企业在前述建设项目施工中发生生产安全事故，下级企业（“总发包人” 或“承包人”或“分包人”或“转包人”）的上级企业（如母公司、集团公司等）应该承担哪些安全生产方面的责任呢？要厘清这一问题，需要以工程施工的发包人、承包人等是否尽到《安全生产法》规定的相应责任进行考量，因而本文将从《安全生产法》层面展开论述，探究上级企业的责任承担问题，以期为上级企业在安全生产方面提供相应参考。

（一）法定“三个必须”原则中“管业务必须管安全，管生产经营必须管安全”，明确了生产经营单位决策层和管理层的安全管理职责，如在安全生产管理方面对下属企业享有决策权等权利的上级企业，未对下级企业履行安全管理职责的，是上级企业对下级企业安全事故承担责任的要件之一。

《安全生产法》第三条第二项和第二十三条规定，在企业中，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全，生产经营单位应当具备的安全生产条件所必须的资金投入，由生产经营单位的决策机构、主要负责人等予以保证，并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。

且，在2021年6月11日国新办新闻发布会上，应急管理部副部长宋元明表示：“管业务必须管安全，管生产经营必须管安全”明确了企业的决策层和管理层的安全管理职责，这在企业里除了主要负责人是第一责任人以外，其他的副职都要根据你分管的业务对安全生产工作负一定的职责，负一定的责任。并举例说明：“比如我们一个企业总部，董事长和总经理是主要负责人，那么他就是企业安全生产第一责任人。但是还有很多副职，比如很多副总经理：分管人力资源的副总经理，对你分管领域的安全要负责任。下属企业里面，安全管理团队配备得不到位，缺人，由此导致的事故这个副职是要负责任的。分管财务的副总经理，如果你下属企业里安全投入不到位，分管财务的副总经理是要承担责任的。分管生产的副总经理，这个副总经理不能只抓生产，不顾安全，抓生产的同时必须兼顾安全，同时抓好安全，否则出了事故以后，管生产的是要负责任的。”

根据上述规定及说明，对下级企业安全管理享有决策权的上级企业，未依法履行安全管理职责的，下级企业发生安全生产事故的，上级企业应当承担安全事故责任。

（二）如下级企业作为发包人或承包人或分包人或转包人尽到了《安全生产法》规定的相关责任，在不承担事故责任或仅承担轻微的事故责任的前提下，即便其上级企业对其享有相关决策权，其也不应当或极少承担或承担极轻微的安全生产事故责任。

根据《安全生产法》第四十九条规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。　　生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。　　

矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的施工单位应当加强对施工项目的安全管理，不得倒卖、出租、出借、挂靠或者以其他形式非法转让施工资质，不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程支解以后以分包的名义分别转包给第三人，不得将工程分包给不具备相应资质条件的单位。”

据此，对发生安全生产事故单位而言，如果事故中涉及的下级企业作为发包人或承包人或分包人或转包人落实了企业安全生产的主体责任，建立健全了安全生产责任制和各项安全生产规章管理制度及操作规程；设置了安全管理机构并配备了专职的安全管理人员；项目管理人员具有相关执业资格；保证了安全生产资金的投入使用；定期组织了安全教育培训和安全检查；在承包、分包、转包过程中均签订了《安全生产管理协议》，明确了各自的安全生产管理职责，督促专业分包单位落实安全管理职责；按照《施工方案》要求施工单位落实工程施工的安全防护措施；定期开展施工现场安全检查和隐患排查;按要求对作业人员进行了安全技术交底和班前安全教育等，已履行了法定、相关协议约定及相关承诺的安全管理职责，则施工安全事故中下级企业作为发包人或承包人或分包人或转包人不应当承担事故责任。

但是，在实务中，安全生产贯穿企业经营的全过程，党和政府为了最大化地遏制生产安全事故发生，我国安全生产方面的法规政策要求企业安全生产责任制覆盖企业全过程、全员、全天候、全方位，加强企业安全生产标准化建设等，如企业安全生产规章制度尚未建立健全或不合规，或落实不到位，在安全生产事故的调查报告中，通常为责任事故发生的间接原因，事故调查组视制度健全或制度落地等情况，建议企业承担相应程度的事故责任。

为此，如下级企业不承担事故责任或承担极轻微的事故责任的情况下，上级企业通常不应当承担相应的安全生产事故责任。但是，如果发生的是重特大安全事故，下级企业亦承担事故责任，事故调查组通常也会视上级企业对下级企业在安全生产管理方面履职程度，建议承担或不承担相关事故责任。

（一）责任主体为上级企业及相关责任人员

《安全生产法》第十条、第九十三条、第九十四条、第九十九条、第一百零三条等规定，国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任单位和责任人员的法律责任；同时明确规定了单位主要负责人和生产经营单位安全管理违法责任。据此，结合相关安全事故处罚案例，安全生产事故责任承担主体为：上级企业、上级企业主要责任人及相关直接主管人。

（二）安全生产事故责任追究形式

1.行政责任

行政责任包括政务处分和行政处罚。

（1）政务处分

如上级企业为国有企业，则其工作人员涉及政务处分。政务处分是对公务员、参公管理人员和法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员、国有企业管理人员等人员违法违纪行为给予的制裁性处理。按照公务员法，公职人员政务处分法的有关规定，政务处分的种类包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。

（2）行政处罚

1）上级企业

例如，锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗银漫矿业有限责任公司（简称“银漫公司”）“2•23”井下车辆伤害事故中，其《调查报告》显示：责任事故单位银漫公司作为外包工程发包单位，内蒙古兴业矿业股份有限公司（以下简称“兴业矿业公司”）是银漫公司100%控股母公司。兴业矿业公司对银漫公司财务运行和资金使用全面控制。银漫公司执行兴业矿业公司财务管理制度和资金管理制度；兴业矿业公司对银漫公司重要人事任免事项具有决定权。

兴业矿业公司作为银漫公司上级企业，对安全生产工作重视程度不够。对下级企业安全生产工作监督管理不到位，未按制度规定每月对包括银漫公司在内的分子公司进行安全检查，未能及时发现并消除银漫公司及其承包单位长期存在的人员出入井管理混乱、使用违规车辆运送人员等重大事故隐患。事故调查组建议根据其具体违法违规行为，按照原《安全生产法》第一百零九条之规定，兴业矿业公司依法承担相应的赔偿等责任外，处以300万元人民币罚款。 

2）上级企业主要负责人

上述案例中，兴业矿业公司董事长、法定代表人，未认真履行安全生产主要负责人责任，对本公司安全生产工作重视不够，对安全生产工作中存在的问题和隐患失察。对事故发生负有重要领导责任，建议根据原《安全生产法》第九十二条之规定，处以上一年年收入百分之六十的罚款。

3）上级企业直接负责的主管人员和其他直接责任人

我们仍以上述生产安全重大事故为例：兴业矿业公司总经理，履行安全生产主要负责人责任不到位，指导、督促本公司安全生产工作不力，对安全环保部力量不足、无法正常开展工作的问题未予重视，在兴业矿业公司对银漫公司安全生产管理中存在的制度不落实、措施不到位等问题失管失察。对事故发生负有重要领导责任，建议根据《安全生产法》第九十二条之规定，处以上一年年收入百分之六十的罚款。

兴业矿业公司副总经理，分管企管部和安全环保部。未认真履行岗位职责，对安全环保部人员缺乏、安全管理缺位等突出问题未引起高度重视、加以解决；未按公司规定组织对下属企业进行安全检查，对银漫公司安全生产存在的重大事故隐患和问题失察。对事故发生负有重要管理责任，建议根据《安全生产法》第九十三条、《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安全生产监督管理总局令第15号）第四十五条之规定，责令限期改正，并处以罚款。

兴业矿业公司企管部副部长兼安全环保部副部长。未有效履行岗位职责，对下级银漫公司落实安全生产主体责任监督检查不到位；对银漫公司安全生产存在的重大事故隐患和问题失察；对下属企业节后复产复工缺乏有效监督，没有按规定对银漫公司开展2019年春节前后复产复工安全检查。对事故发生负有重要管理责任，建议根据《安全生产法》第九十三条、《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安全生产监督管理总局令第15号）第四十五条之规定，责令限期改正，并处以罚款。

2. 民事责任

（1）上级单位承担安全事故赔偿责任

如上案例中，兴业矿业公司作为银漫公司的上级企业，因存在对下级企业安全生产工作监督管理不到位，未按制度规定每月对包括银漫公司在内的分子公司进行安全检查等具体违法违规行为，事故调查组建议按照原《安全生产法》第一百零九条之规定，兴业矿业公司依法承担相应的赔偿等责任。 

（2）新《安全生产法》规定的连带赔偿责任

新《安全生产法》第一百零三条规定，生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得并或罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。据此，上级企业亦有可能因下属企业的上述违法行为承担连带赔偿责任。

3. 刑事责任

（1）对生产安全事故造成严重事故后果的，明确依照刑法追究刑事责任

刑法在“危害公共安全罪”一章中明确规定了重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、工程重大安全事故罪、危险物品肇事罪、工程重大安全事故罪、危险作业罪等重大责任事故犯罪的刑事责任。

截至目前，经检索自2015年至2020年42起重特大安全事故调查报告，我们发现对上级企业相关人员多不以“危害公共安全罪”定罪处罚，而基本上均以“滥用职权罪”“玩忽职守罪”“ 受贿罪”等追究刑事责任。

以《江西丰城发电厂“11·24”冷却塔施工平台坍塌特别重大事故调查报告》为例， 2016年11月24日，江西丰城发电厂三期扩建工程（以下简称“本项目”）发生冷却塔施工平台坍塌特别重大事故，造成73人死亡、2人受伤，直接经济损失10197.2万元。事故调查认定，江西丰城发电厂“11·24”冷却塔施工平台坍塌特别重大事故是一起生产安全责任事故。

针对本项目，江西省投资集团公司作为江西赣能股份有限公司丰城三期发电厂（本项目法定建设单位）的上级企业，成立了丰城发电厂三期扩建工程项目建设领导小组。生产安全责任事故发生后，在刑事责任方面，司法机关对上级企业江西省投资集团公司的党委委员、工会主席、江西丰城发电厂三期扩建工程建设指挥部总指挥以涉嫌玩忽职守罪、受贿罪，被检察机关批准逮捕。因此，对生产安全事故造成严重事故后果的，尽管上级企业不属于法定的建设单位，但在生产安全事故发生后，仍将依照刑法被追究相关刑事责任。

（2）加强行刑衔接，促进企业特别是实际控制人、法定代表人等主要负责人克服侥幸心理，遵规守法

2020年12月7日，应急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院印发关于《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》的通知。该通知对行政处罚和刑事处罚方面进行了密切衔接。要求各级应急管理部门在执法检查中，发现涉嫌危险作业的违法行为，要按照《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》，及时移送司法机关，依法追究刑事责任，这将极大增强执法检查的震慑力度，促进企业特别是实际控制人、法定代表人等主要负责人克服侥幸心理，遵规守法。

2021年4月15日，应急管理部发布了《关于加强安全生产执法工作的意见》。该意见规定，针对执法检查中发现的各类违法行为，要盯住不放，督促企业彻底整改，严格执法闭环管理。对于严重违法行为，要求企业主要负责人牵头负责整改落实，压实整改责任。严格依据法律法规进行处罚，不得以责令限期改正等措施代替处罚，对存在多种违法行为的案件要分别裁量、合并处罚，不得选择性处罚。对违法行为逾期未整改或整改不到位的，以及同一违法行为反复出现的，要依法严肃查处、从重处罚，坚决防止执法“宽松软”。