国内首部关于智能网联汽车管理的地方性法规——《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》的要点解析

国家发改委、中央网信办等11部门在2020年2月10日发布的《智能汽车创新发展战略》（发改产业〔2020〕202号）中明确提出，“到2025年，中国标准智能汽车的技术创新、产业生态、基础设施、法规标准、产品监管和网络安全体系基本形成”。在“健全法律法规”方面，要“开展智能汽车‘机器驾驶人’认定、责任确认、网络安全、数据管理等法律问题及伦理规范研究，明确相关主体的法律权利、义务和责任等”。而即将于2022年8月1日起施行的《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》（以下简称《条例》）就是在此宏观政策背景下应运而生的、国内首部关于智能网联汽车管理的地方性法规。《条例》在智能网联汽车投入使用前后的多方面都进行了框架性的规范，例如道路测试和示范应用、准入和登记、使用管理、网络安全和数据保护、交通违法和事故处理等等。本文对《条例》的有关要点进行如下解析。

一、对智能网联汽车进行分类规范

《条例》有意模糊“有条件自动驾驶”和“高度自动驾驶”的界限；虽然“高度自动驾驶”的智能网联汽车能够在设计运行条件下完成所有动态驾驶任务，但管理标准仍然和“有条件自动驾驶”相同，应当配备驾驶人且驾驶人应当响应自动驾驶系统的接管请求。而在国家标准《汽车驾驶自动化分级》（GB/T 40429 - 2021）中，“高度自动驾驶”的智能网联汽车由自动驾驶系统担任动态驾驶任务的后援角色，且用户可以不响应系统发出的介入请求。同样，在用户和驾驶系统自动化的角色分工、交通违法处理、侵权损害赔偿的责任主体等方面，“有条件自动驾驶”和“高度自动驾驶”的规范内容也相同。此外，《条例》对“完全自动驾驶”的智能网联汽车也增加了行驶区域的限制，趋势也是执行更严格的标准。

《条例》对不同类别智能网联汽车的行驶采纳了不同的安全规范，对于“有条件自动驾驶”和“高度自动驾驶”仍作相同处理，不允许“高度自动驾驶”的智能网联汽车自动执行最小风险策略，驾驶人必须处于驾驶座位上接管驾驶任务；“完全自动驾驶”的智能网联汽车则可以执行最小风险策略。《条例》第三十五条规定，“有条件自动驾驶和高度自动驾驶的智能网联汽车在自动驾驶模式下行驶时，驾驶人应当处于车辆驾驶座位上，监控车辆运行状态和周围环境，随时准备接管车辆；智能网联汽车发出接管请求或者处于不适合自动驾驶的状态时，驾驶人应当立即接管车辆。无驾驶人的完全自动驾驶智能网联汽车应当具备在发生故障、不适合自动驾驶或者有其他影响交通安全的情况时，开启危险警示灯、行驶至不妨碍交通的地方停放或者采取降低速度、远程接管等有效降低运行风险措施的功能”。

二、道路测试和示范应用的规制和促进、异地路测申请材料通用

相较原来的道路测试管理规范，《条例》从简化相对人申报流程的思想出发，规定了路测主体可持异地路测相关材料以申请深圳特区路测资格，减轻路测主体多地测试、重复测试的负担。对于道路测试和示范应用主体的义务，《条例》延续了工信部《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》（联通装〔2021〕97号）的规则，苛以示范应用主体风险告知义务、采取必要安全措施的义务等。《条例》还对市、区两级政府进行职责分工、明确职责，以保障、促进道路测试和示范应用活动的开展，例如：

第十七条  市人民政府可以选择车路协同基础设施较为完善的行政区全域开放道路测试、示范应用，探索开展商业化运营试点。在全域开放的行政区开展道路测试、示范应用的具体办法由所在区人民政府另行制定，报市人民政府批准后公布实施。

第十八条  鼓励有条件的智能网联汽车相关企业建设道路和交通场景仿真模拟平台，对智能网联汽车的自动驾驶系统进行仿真测试和技术验证。

三、智能网联汽车的准入管理和汽车登记制度

我国对机动车产品实行准入管理，智能网联汽车若无相应准入标准，就无法列入汽车产品目录、无法销售、无法注册登记、也无法像传统汽车那样上路行驶。鉴于目前大量涉及整车智能自动驾驶方面的标准尚处于预研阶段，短时间内智能网联汽车产品的国家标准、行业标准尚无法制定出台，《条例》第二十一条先行了地方标准，“市工业和信息化部门应当根据技术成熟程度和产业发展需要，组织制定智能网联汽车产品地方标准，由市市场监管部门依法批准、发布”。工信部发布的《2021年工业和信息化标准工作要点》指出，“大力培育发展高质量的团体标准”、“引导社会团体先行制定具有创新性的团体标准，及时满足产业和市场的急需”，《条例》也鼓励行业协会制定智能网联汽车的团体标准；例如，《条例》第二十三条规定，“鼓励智能网联汽车相关行业协会参考国际先进标准，组织智能网联汽车和相关行业的企业、机构，制定引领性、创新性的智能网联汽车产品团体标准，报市工业和信息化部门备案，并通过相关标准信息平台向社会公布”。与《条例（征求意见稿）》不同的是，团体标准仅具有参考、指引和导向的作用，而只有符合深圳市地方标准的产品才能列入深圳市智能网联汽车产品目录。除了准入管理之外，智能网联汽车也实行汽车登记制度：

第二十七条  实行智能网联汽车登记制度。列入国家汽车产品目录或者深圳市智能网联汽车产品目录的智能网联汽车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。

四、智能网联汽车生产者、销售者因产品质量而发生的义务和责任

“产品质量追溯机制”以往多见于农产品领域，以实现“生产记录可查询、产品流向可追踪、安全责任可追究”的链式记录。在汽车产品领域，行业标准T/CAQP 001-2017《汽车零部件质量追溯体系规范》也向来起着至关重要的作用。而《条例》则原则性地规定了智能网联汽车的产品质量安全追溯机制，从行业标准、非强制性标准上升到了地方性法规的层面，体现了对智能网联汽车产品质量安全的足够重视。而在“售后服务”阶段，智能网联汽车产品生产者、销售者还应当提供“及时、全面的技术支持或者救援服务”，这在“售后服务”领域也是较为突破性的规定；为了保障该义务的履行，《条例》第六十条还配套了相应的行政处罚。至于是否所有的“发生或者可能发生危及人身、财产安全的重大故障或者紧急状况”都需要生产者、销售者提供技术支持或救援服务，还需要等待更为详细的规范或解释。

关于生产者、销售者因产品质量而承担的民事赔偿责任，就第五十四条本身而言，其实就是《民法典》中产品责任的具体化；生产者的召回义务同样也和《缺陷汽车产品召回管理条例》及《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》同脉相承，内容也基本相同。

五、智能网联汽车的安全使用规范：配置外部指示灯、车辆行驶数据记录与存储

根据《条例》的立法精神，对智能网联汽车进行使用管理，要同时保障行车安全和道路通行秩序，尤其是要最大程度地保障其他交通参与者的安全和知情权。《条例》除了对不同类别智能网联汽车的行驶采纳不同的安全规范，分别规定驾驶人的注意义务和接管义务、自动驾驶系统采取最小风险策略的义务之外，还规定了智能网联汽车的安全提示规则，即通过指示灯向外部发出提示、或通过语音播报向内部发出提示。在智能网联汽车的安全风险变为现实时，《条例》也配套了相应的事故处理规范：既要保护现场与受伤人员，又要保证行车数据的完全记录和存储，以方便事后定位事故原因、进行事故责任追偿。

《条例》中关于“智能网联汽车发生交通事故的现场处理规范”则继承了《道路交通安全法》既有的内容；在“有驾驶人的智能网联汽车”方面与传统汽车没有区别，但“无驾驶人的智能网联汽车”若发生交通事故，则由“当事人”进行报警，这里的“当事人”应当包含收到系统远程通知的车辆所有人、管理人。为了保持行政法律规范，尤其是道路交通法律规范的“效率”价值，在智能网联汽车发生交通事故、但“未造成人身伤亡，当事人对事实及成因无争议”或“仅造成轻微财产损失，并且基本事实清楚”时，理论上也应当按照《道路交通安全法》的规定先撤离现场、恢复交通秩序，再进行事故处理和责任分担。

六、交通违法和事故处理：明确无驾驶人的智能网联汽车责任主体

智能网联汽车在自动驾驶状态下若发生交通违法或事故，由于“驾驶行为”并非在驾驶人的意思支配下作出，而是由自动驾驶系统作出，但“系统”并非法律主体，不能承担法律义务，责任归属就成了难题。尤其是在没有配备驾驶人时，连“行为人过失”都谈不上，责任主体更加无法明确。在理论争议较大的情况下，《条例》从务实的角度出发，敲定了智能网联汽车发生交通违法或事故时的责任主体。对无驾驶人的智能网联汽车，按“谁受益、谁担责”的原则，无人驾驶的智能网联汽车的“运行利益”归于车辆所有人、管理人，则由车辆所有人、管理人作为责任主体。而且，无驾驶人的智能网联汽车的支配使用权也掌控在车辆所有人、管理人手中，让其承担责任，能够督促其谨慎使用和定期维护车辆。

需要指出的是，不同类型的责任划分是根据“是否有驾驶人”来判断的，而非根据“车辆是否属于自动驾驶状态”来判断的。即使是“完全自动驾驶”的智能网联汽车，只要在有驾驶人的情况下发生交通违法或事故，责任主体仍然直接是驾驶人，但由于自动驾驶的特殊性，也不排除驾驶人事后向有过错的车辆所有人、管理人追偿的可能性。

七、网络安全和数据保护、车路协同基础设施

智能网联汽车作为移动的计算设备，不但能采集到各类交通参与人的个人信息、位置信息、路上行为等大量数据，还能采集到途径地的地理信息等数据；因此，《条例》对智能网联汽车发展中涉及的网络安全和数据保护进行专章规定，给予高度重视。智能网联汽车企业负有建立网络安全事件应急预案、网络安全评估和管理机制的义务，应当将存储数据的服务器设在中华人民共和国境内，负有发生数据安全风险或事故时的报告义务等。这些规定的内容与《网络安全法》和《数据安全法》基本相同，并没有新设限制性条款。

车路协同基础设施虽然是智能网联汽车大规模应用的重要环节，但是，车路协同基础设施更多地与技术相关，因此，《条例》仅设定了准入门槛以及数据安全的禁止性规定。