保险资金投资长租市场的几个问题

随着房地产调控政策的深化，以高杠杆快进快出的房地产盈利模式渐难以为继，新房销售为主导的房地产野蛮生长时代已终结，作为加强社会保障的重要内容，租购并举成为行业政策的主流，而以长租公寓为代表的住房租赁市场的创新和发展成为国家多元化供给解决城镇居民住房问题的必备工具。为贯彻上述行业政策，中国银行保险监督管理委员会近日发布了《关于保险资金参与长租市场有关事项的通知》（以下简称《通知》）。本文的主旨系发现和探讨《通知》出台后保险资金参与长租市场的几个问题。

 

一、保险资金直接投资长租市场指的是那种直接投资方式？

 

根据《通知》规定，保险公司通过直接投资，保险资产管理机构通过发起设立债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划、保险私募基金参与长租市场[1]。我们知道，直接投资的形式有三种：股权投资、债权投资、物权投资。《通知》虽然规定了保险资金可以“直接投资”[2]长租市场，却没有明确规定保险公司以何种直接投资的形式投资长租市场。那么，在上述三种直接投资形式中，保险资金可以通过哪一种形式投资长租市场呢？我们逐一分析如下：

 

1、 物权投资

 

《通知》规定的保险资金投资长租市场应满足的一个条件是“土地出让合同或土地使用权证载明土地及地上建筑物仅用于租赁住房，不得转让；”[3]，据此，保险资金拟投资的长租项目的土地及地上建筑物是不可转让的，因此依据《通知》，保险资金只能通过物权以外的其他直投形式投资长租市场。

 

问题是，如果保险资金投资的长租企业采用物权形式收购不动产是否会违反该条款呢？我们认为，该条件限制的只是保险资金的第一层使用范围，即保险资金直接投资或通过金融产品投资的项目的不动产产权仅用于租赁，不得转让。然而，对于长租企业在获得保险资金的股权或股权计划、基金等投资后，是否可以自身名义收购不动产即通过物权形式进行投资，《通知》并没有规定。对此，我们认为，既然法无明文规定，即无禁止，且根据相关政策，国家支持将商业用房等改建为租赁用房[4]，长租企业在收购商业用房的产权后可以将其改建为租赁用房，因此，我们认为保险资金在投资长租项目后的第二层资金使用不受《通知》的限制。

 

2、债权投资

 

从保险资金性质看，根据近期颁布的《保险资金运用管理办法》，保险资金运用形成的投资资产不得用于向他人发放贷款[5]。从经营主体看，根据《贷款通则》的相关规定，“贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务，持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》，并经工商行政管理部门核准登记”[6]。又根据《商业银行法》的规定，“未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务”[7]“ 商业银行可以经营下列部分或者全部业务：……(二）发放短期、中期和长期贷款；……”由以上法律法规可以看出，在中国境内依法设立经营贷款业务的金融机构只有经过国务院银行业监督管理机构批准的商业银行，保险机构是不能经营贷款业务的，保险资金运用形成的投资资产也不能用于向他人发放贷款。

 

那么是否保险机构借款给其他企业都不合法合规呢？个人认为不能一概而论，比如保险机构借款给关联企业或者其他偶发式的借款，就不应被认为是从事贷款业务而被禁止。借款给关联企业属于关联企业内部行为，与其他偶发式借款一样，并非经营贷款业务，当属于民间借贷行为。由于有关司法解释认为民间借贷行为是合法有效的[8]，保险机构借款给关联企业或者借款给其他企业的偶发式借款的行为不是保险机构的经营行为，该等借贷行为属民间借贷行为，其行为合法有效。因此，如果保险机构与长租企业形成股权关系后以债权方式投资长租企业应属合法合规。

 

3、股权投资

 

从上面的分析可以看出，在保险资金对长租企业直接投资的经营模式中，物权投资不可行，而债权投资不能作为保险公司的经营模式，进行债权投资必须以股权投资为前提，因此，只剩下股权投资形式是符合《通知》要求的保险资金直接投资长租市场的经营模式。

 

根据保监会以往的规定，保险资金直接投资股权的范围有两类：

 

一类是仅限于保险类企业、非保险类金融企业和与保险业务相关的养老、医疗、汽车服务等企业的股权[9]，由于长租非属于保险类企业和非保险类金融企业，其本身也不似养老、医疗、汽车服务等与保险业务有关联，因此，保险资金投资长租公寓项目不属于此类股权投资。

 

另一类是保监会规定的对不动产行业的股权投资，包括商业不动产、办公不动产及自用性不动产等[10]。上述对于不动产行业的分类并非依据国土部、住建部标准规定的土地房屋的用途[11]，因此，我们仅能从其字面含义进行推断。长租项目资产本身不属于办公不动产，也不是自用性不动产，只能属于商业不动产，即用于商业经营的不动产。

 

二、保险资金是否可以投资轻资产类长租项目？

 

由于长租公寓有重资产与轻资产之分，重资产可以归类于不动产，但轻资产归属服务类行业，而上述保监会对股权投资的相关规定只是针对不动产的，对于属于服务类行业的轻资产并无规定。那么，对轻资产类长租项目可否进行股权投资呢？

 

从重资产经营的特点看，重资产经营的长租项目一般对资金需求量较大、使用期限更长，相比于轻资产经营，重资产经营的这一特点与保险资金更加吻合。我们注意到，《通知》所依据的保险政策之一是《保险资金投资不动产暂行办法》，而《通知》中对长租项目应满足的条件及其他内容都是针对不动产（重资产）项目的，比如第一（五）条规定保险资金投资的长租项目需符合的必备条件之一包括“履行了立项、规划、建设、竣工验收及运营管理等阶段所必需的审批程序，或者履行了项目建设阶段所必需的审批程序。”，第三条规定“保险机构投资长期租赁住房项目，应当要求融资主体与项目主体加强项目建设阶段管理，按照工程进度划拨资金……确保资金封闭运行，专项用于所投资的租赁住房项目建设或改造升级……”,显然，《通知》的规定是针对保险资金投资重资产经营的长租项目，与轻资产类长租项目无关。

 

那么这是否可以说明保险资金所投资的长租项目仅为重资产类长租项目，不能投资轻资产类长租项目呢？事实并非如此，我们在前面提到的保险资金股权投资“仅限于保险类企业、非保险类金融企业和与保险业务相关的养老、医疗、汽车服务等企业的股权。”指的是直接股权投资，而间接股权投资只需要符合保监会规定的下列条件即可：

 

（一）依法登记设立，具有法人资格；

 

（二）符合国家产业政策，具备国家有关部门规定的资质条件；

 

（三）股东及高级管理人员诚信记录和商业信誉良好；

 

（四）产业处于成长期、成熟期或者是战略新型产业，或者具有明确的上市意向及较高的并购价值；

 

（五）具有市场、技术、资源、竞争优势和价值提升空间，预期能够产生良好的现金回报，并有确定的分红制度；

 

（六）管理团队的专业知识、行业经验和管理能力与其履行的职责相适应；

 

（七）未涉及重大法律纠纷，资产产权完整清晰，股权或者所有权不存在法律瑕疵；

 

（八）与保险公司、投资机构和专业机构不存在关联关系，监管规定允许且事先报告和披露的除外；

 

（九）中国保监会规定的其他审慎性条件。[12]

 

因此，轻资产类长租项目在符合上述九个条件的前提下，保险资金可以通过间接投资股权的形式对其进行投资。

 

实践中，长租项目以重资产经营或以轻资产经营并非定数，许多轻资产长租项目发展到一定规模后也开始重资产经营，反之亦然，甚至有些长租项目自开业伊始就重资产与轻资产混合经营。轻资产经营的公司在获得保险资金融资后是否将业务扩展至重资产经营，或者重资产经营公司在获得保险资金融资后是否改为轻资产经营模式而迅速占领市场，这主要还是依据企业自身发展的战略而定。

 

三、保险资金可投资的长租项目是出让用地还是租赁用地？

 

根据我国相关法规，国有土地有偿使用的形式有如下三种：“国有土地使用权出让；国有土地租赁；国有土地使用权作价出资或者入股”[13]。保险资金投资可能涉及的国有土地有偿使用形式只有出让和租赁两种，那么《通知》所指的长租项目的土地有偿使用形式是出让用地还是租赁用地？

 

1、《通知》是指国有土地出让形式下的租赁

 

《通知》规定，保险资金所投的长租项目应满足“土地出让合同或土地使用权证载明土地及地上建筑物仅用于租赁住房，不得转让；”，由于土地出让合同只有在土地出让的前提下才会签署，而国有土地租赁所授予的权证是“承租国有土地使用权证”[14]，不是国有土地使用权证，只有出让地获得的才是国有土地使用权证。因此，该条文应指且仅指国有土地出让形式前提下的不动产用途为租赁。

 

2、在国有土地租赁的有偿使用形式下，保险资金可否投资？

 

《通知》规定了符合保险资金投资长租项目的5个必须满足的条件[15]，根据《通知》的上下文，我们认为这5个条件是必须同时满足的条件，而不是只满足部分即可。在这5个条件中，其中并没有规定国有土地租赁的有偿使用形式，那么是否国有土地租赁的有偿使用形式被排除在保险资金投资的范围之外呢？事实上并非如此，理由如下：

 

（1） 在上述5个条件中的第4个条件（“土地出让合同或土地使用权证载明土地及地上建筑物仅用于租赁住房，不得转让；”）我们对该条的理解是，在土地出让的有偿使用形式下，出让合同及权证应载明仅用于租赁住房，不得转让。显然，该条不适用于国有土地租赁形式下的情形，即对国有土地租赁的有偿使用形式没有规定，这种缺失可能有两种原因：一种是只有土地使用权出让的有偿使用形式才符合投资要求；另一种是由于国有土地租赁的有偿使用形式下其土地及地上建筑物的用途本身就是用于租赁，对于该种形式下的不动产用途毋庸赘言，而由于国有土地出让形式下的土地及地上建筑物用途既可出让也可以租赁，因此，才明文规定在该种形式下的土地用途----只能租赁不能出让。从立法本意上看，该条只是规定保险资金所投资的不动产用途一定用于租赁、不能转让，而租赁用地作为国有土地有偿使用形式之一其本身用途就是租赁，舍此无二，因此，我们认为是由于第二种原因才未对国有土地租赁有偿使用形式进行规定，但这并不妨碍保险资金对此类项目的投资。

 

（2）近期受租售并举政策影响，土地市场上一些大城市如北京、上海、广州等地放出多宗租赁土地，未来政府将持续加大租赁土地的供应，因此，保险资金投资国有土地租赁的使用形式符合政府政策支持范畴。

 

四、保险资金投资的长租项目的土地用途及房屋用途

 

如前，《通知》规定保险资金可投资的长租项目的不动产用途为租赁住房。

 

1、据以确定长租项目不动产用途的国家标准是什么？

 

根据国土部《单一版不动产权证书使用和填写说明》第（十一）条规定，“土地按《土地利用现状分类》填写二级分类……房屋、构筑物填写规划用途。”，事实上，土地分类标准除了国土资源部《土地利用现状分类》外，还有住建部《城市用地分类与规划建设用地标准》（以下简称“住建部标准”），两个标准虽然渐趋统一，但仍旧有所不同，目前政府土地规划和登记中多采纳的是《城市用地分类与规划建设用地标准》

 

2、租赁住房的用途是否符合国家标准？

 

由于国家相关政策允许将商业用房等按规定改建为租赁住房……土地用途调整为居住用地[16]。居住用地属于住建部标准R类[17]，而租赁住房不属于该标准所规定的土地用途。且在2018年5月21日住建部新颁布的《城乡用地分类与规划建设用地标准GB50137（修订）（征求意见稿）》中也没有体现，在该征求意见稿中，“集体建设用地上建设的公租房“被归类为村庄住宅用地中的二类住宅用地[18]。依据有关政策，改建后长租公寓的土地用途调整为居住用地，调整后用水、用电、用气价格按照居民标准执行，[19]依据相关国家政策，新建租赁住房被纳入住房发展规划，并在年度住房建设计划和住房用地供应计划中予以安排[20]。实践中，租赁住房是可以被写入土地使用权证及房产证的。因此，租赁房屋应被归类为居住用地的三级子分类中，长租项目的不动产用途应当是在居住用地目录下的租赁住房。

 

五、集体建设用地试点城市包括哪些？

 

根据有关政策规定，国家将在超大、特大城市和国务院有关部委批准的发展住房租赁市场试点城市中，确定租赁住房需求较大，村镇集体经济组织有建设意愿、有资金来源，政府监管和服务能力较强的城市（第一批包括北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等城市），开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。[21]银保监会支持保险资金在上述试点城市投资土地性质为集体建设用地的长租公寓建设[22]。

 

以上文字抛砖引玉，其中对一些政策的理解仅为个人浅见，希望有识之士多加指正。

 

注释：

[1] 《中国银行保险监督管理委员会关于保险资金参与长租市场有关事项的通知》第一条。

[2] 同上。

[3] 《中国银行保险监督管理委员会关于保险资金参与长租市场有关事项的通知》第一（四）条。

[4] 《关于加强培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发[2016]39号）第十二条。

[5] 《保险资金运用管理办法》保监会令（2018）1号第十八条。

[6] 《贷款通则》第二十一条。

[7] 《商业银行法》第十一条。

[8] 《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第十一条。

[9] 《保险资金投资股权暂行办法》保监发〔2010〕79号第十二条。

[10] 《保险资金投资不动产暂行办法》保监发（2010）80号第十三条。

[11] 参见本文第四条。

[12] 《保险资金投资股权暂行办法》保监发〔2010〕79号第十二条。

[13] 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第29条。

[14] 《土地登记规则》第28条。

[15] （一）具有良好的经济和社会效益，具备稳定的当期或预期现金流；（二）处于北京、上海、雄安新区以及人口净流入的大中试点城市。土地性质为集体建设用地的，应处于集体建设用地建设租赁住房试点城市；（三）产权清晰，无权属争议及受限情形；（四）土地出让合同或土地使用权证载明土地及地上建筑物仅用于租赁住房，不得转让；（五）履行了立项、规划、建设、竣工验收及运营管理等阶段所必需的审批程序，或者履行了项目建设阶段所必需的审批程序。

[16] 《关于加强培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发[2016]39号）第十二条。

[17] 《城市用地分类与规划建设用地标准》表3.3.2

[18] 同上，第3.5.2条。

[19] 2016年6月国务院办公厅《关于加强培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发[2016]39号）第五（十二）条。

[20] 2016年6月国务院办公厅《关于加强培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发[2016]39号）第五（十一）条。

[21] 国土资源部住房城乡建设部关于印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知国土资发[2017]100号。

[22] 《中国银行保险监督管理委员会关于保险资金参与长租市场有关事项的通知》第一（二）条。