我国税务代理现状及几点思考

税务代理是指税务代理人在法定的代理范围内，受纳税人、扣缴义务人的委托，代为办理税务事宜的各项行为的总称①。目前，税务代理行业在国外已经发展成为比较成熟的行业，以欧洲为例，税务咨询业的产值占到国民生产总值的近一个百分点，在美国，税收咨询业年产值在1000亿美元左右，在日本，注册税务师的数量达7万多人。我国的税务代理业是随着社会主义市场经济体制的建立而发展起来的一项新兴事业，其产生和发展壮大，对于加强税收管理，保证国家财政收入，维护税收和经济秩序，都有着积极的意义。 　　一、税务代理业的产生和发展是现代社会经济发展的客观必然 　　（一）实行税务代理制是许多国家和地区的通行做法 　　税务代理属于委托代理的一种，具有代理的一般共性。我国对代理制度的基本规定也明确规定表述为：公民、法人可以通过代理人实施民事行为。代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的民事行为，承担民事责任②。实行税务代理制是许多国家和地区的通行做法。共分为集中的垄断模式，如日本；分权的松散模式，如英国；以及混合模式，其典型代表是美国③。如日本，实行税务代理制度已有80多年的历史。日本现行的税务代理制度是通过制订税理士法加以规范的。该法把税务代理称为税理士，规定只有律师、会计师、退职的税务官吏，才具有税理士资格，并且规定了税理士的权利、义务。税理士的业务考试制度及工作守则等等。税务代理制度的实行，弥补了日本税务行政的不足，协调了征税双方关系，保证了税收工作的顺利进行，形成了卓有成效的制约机制，促进了日本经济的高速发展。除了日本之外，美国、英国、我国的香港，也都实行了税务代理制。为了适应建立社会主义市场经济的客观要求，我国《税收征管法》及其实施细则对税务代理也作了规定。 　　（二）税务代理制是我国社会主义市场经济的客观要求 　　一是依法治税的需要。随着改革开放的深入进行，经济结构、经营方式越来越复杂，偷漏税和反偷漏税、避税和反避税的矛盾将日益突出，要求税务部门的工作职能由征收管理型转向监督检查型。长期以来存在的“保姆式”税收征管模式将不复存在，税务部门的主要精力将放在税收征管特别是稽查上，为了保证办税程序民主化，必须建立相应的监督制约机制。由于税务代理处于相对独立和公正的立场，它介入税收事务，就会在税收征管体系中建立起一种双向制约关系。同时，随着税法的完善，为了保证门类繁杂的税收法律能够得到很好地贯彻实施，税务机关也需要有一个联结税收法律和社会公众的桥梁和纽带，并要求这个中介既能胜任涉税业务，又容易为纳税人所接受。而税务代理机构恰好在这些方面具有其他机构不可替代的作用，因而逐渐成为税收征管体系的一个不可缺少的部分。 　　二是纳税人的客观要求。因为搞市场经济必然会有竞争，而税收直接关系到纳税人的切身利益，影响到纳税人的竞争实力，而每个纳税人又不可能及时准确了解和运用税法保护自己的合法权益，并且随着税收征管体制的改革和人们纳税观念的转变，纳税人要由被动纳税变为主动纳税。原来由税务部门担负的核税、开缴款书等事务性工作，将由纳税人自己来承担，纳税人由于专业知识、核算水平、办税能力参差不齐，以及考虑到纳税成本和对自身权益的保护，必然要向社会寻求中介服务，寻找精通税法，熟悉税收业务的专业人员代为办理税收事宜，而实行税务代理不仅可以做到依法纳税及兑现优惠政策，还节时省力，有利于纳税人集中精力搞好生产和经营。 　　三是发展国际经济交往的需要。因为随着改革开放的进一步深化，涉外税务日益复杂，外商向我国投资而对我国的税收法律与法规不尽了解，我国向外国投资需要了解和熟悉外国的税收法律，这就更需要精通税法的专业人员从事中介服务，以保护投资双方的合法权益。也正由于税务代理的这一特殊地位，决定了代理者必须严格按照税法和税收制度办事，维护国家法律，又维护委托人的合法权益，从而避免纳税人自行办税的盲目性和税务人员直接办税可能发生的弊端，以有利于同国际惯例接轨。 　　二、我国税务代理现状及存在问题 　　（一）税务代理率较低。与发达国家税务代理相比，我国税务代理率普遍较低，据抽样调查测算，全国委托税务代理的纳税人约占9%，全国税务代理市场不旺，纳税人请税务代理的意愿不强，而日本85%的企业、美国50%的企业几乎100%的个人都委托税务代理④。 　　（二）税务代理事务所规模过小，从事税务代理业务的人员良莠不齐，业务素质和服务质量总体上不令人满意。从事税务代理业务的人才需要具备至少以下四项相关素质：1、具有独立、公正的中介职业立场。2、具有较强的会计、审计方面的业务能力。3、通晓国家有关税务方面的法律、法规和政策。4、具有广博、丰富的经济领域知识。但经调查显示，大量规模较小的工商税务代理公司，从开办者到聘用的工作人员，大多和相关政府部门有各种各样的关系，如亲属、朋友等。这些公司中的大多数没有代理资格，聘用的人员也大多没有执业资格。这一现象反映出了我国的税务代理业无论在机构规模，职业人员的素质，还是管理制度方面，都与国家要求相距甚远，难以适应经济形式发展的需要和我国加入WTO后的市场竞争环境。 　　（三）税务代理定位不清，人们对税务代理的性质还有不正确地认识，税务机关也没有正确处理与税务代理机构之间的关系。税务代理是市场经济社会分工细化的产物，是纳税人、代理者和税务机关协同办理涉税事宜的管理方式，其主要业务有以下几项：税务咨询、代理记帐、代理纳税、税收筹划、税务机关赋予和交办的其他事宜。税务代理作为市场服务行为，必须严格从事上述涉税市场业务，按照独立、客观、公正的执业要求，遵照国家税法和相关法律法规的规定，以优质的服务为纳税人办理涉税事项，并承担相应的法律责任。尽管从1999年8月以来，对税务代理行业的清理整顿和脱钩改制工作取得了很好的成绩，但是，我们可以看到，这些税务代理公司和税务部门之间，在某种程度上还存在着千丝万缕的联系，有的人甚至把税务代理公司称作“铲事公司”，这恰恰反映了税务代理公司定位不清，对税收筹划这一概念的曲解。税务筹划是税务代理中技术要求最高、最体现税务代理智力性特点的业务，也是最受纳税人青睐的业务，被人称为21世纪的“朝阳产业”，在国外很早就已出现。现在世界上有许多会计师事务所、律师事务所和税务师事务所纷纷拓展有关税务筹划的咨询业务⑤。税务筹划的目的是为企业节约开支，而不是帮助纳税人偷、逃税款。税务代理要遵守合法和有效的原则，这是税务代理取得成功的基本前提。税务代理机构应该做到既要维护国家法律，指导企业依法纳税，又要保护纳税人的合法权益。同时，税务机关是税务代理法律关系的主体，它无权参与到税务代理法律关系中来，但税务机关在税务代理活动中享有监督和管理的权利。所以税务机关必须与税务代理机构彻底脱钩。近日税务总局再次强调，各地注册税务师管理中心要充分利用年审，督促抓好税务师事务所的脱钩改制工作。凡与税务机关没有彻底脱钩的改制所，一律停业整顿，彻底清产核资后撤消原所，重新按规定完全由注册税务师发放设立⑥。 　　（四）税务代理法律法规还很不健全，税务代理资格认定和税务代理人确认的管理方面还存在很大漏洞。税务代理是一项政策性强、受法律约束较强的工作，因此受托代理机构及代理人的资格认定，未经国家税务总局及其授权部门确认批准，所有机构不得从事税务代理。税务代理专业人员必须经严格考试取得中华人民共和国注册税务师执业资格证书并由省、自治区、直辖市及计划单列市注册税务师管理机构注册登记方可从事代理业务。就目前我国国情而言，具有正规资格的税务代理人稀缺，因此，国家规定持有律师、注册会计师资格证书者可申请免于参加注册税务师的统一考试，只需提供从事过税务工作，进行过税务培训或具有相应能力的证明，履行登记注册手续即可从事税务代理业务。这一标准显然远远低于社会主义市场经济条件下，税务代理人应具备的执业资格标准。另外，在实际工作中，税务机关工作人员很难分辨前来办理涉税事宜的人员是企业内部人员还是代理人员，很多没有代理资格的公司和人员利用这个管理上的漏洞，从事非法的税务代理业务。有的地区在确认代理人资格管理方面，没有明确的标准和规定；有的部门，在代理人前来办理涉税事宜时，不是承认注册税务师管理机构的注册登记，而是认可工商局发放的代理证件。 　　三、完善我国税务代理制度的几点构想 　　目前税务代理所存在问题严重制约了我国税务代理的发展。而2001年11月我国正式加入世界贸易组织后，税务代理行业作为服务行业的一种要逐步对外开放，如何应对外来的挑战，也是税务代理业面临的巨大问题。因此，必须采取措施完善我国的税务代理制度，使之更加适应时代需要和应对“入世”后的挑战。 　　（一）要正确认识税务代理的性质，合理确定税务代理与税务机关之间的关系。 　　税务代理是一种服务性的社会中介行业，具有独立的地位，而非税务机关的附庸，这是世界各国的共识。在税务代理中，税务师和纳税人是平等的契约关系，为纳税人提供有偿服务，但这种服务必须依法执行税法为前提⑦。要正确处理两者关系，就必须深化税收征管方式的改革，实现国家税务总局1997年提出的“建立以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的改革目标，转变税务机关的职能，将本由社会中介行业承担的部分职能归还于社会，从而使税务代理真正成为一种为纳税人服务的社会中介行业，恢复其本来面目，改变社会对“税务代理是税务机关附庸”的错误观念，以赢得人们的信任。同时，在税务代理刚刚发展的时候，税务机关应对其进行适当扶持，加强对税务代理的宣传，并建立税务机关宏观管理和行业自律相结合的管理体制。 　　（二）要建立健全税务代理方面的法律法规，为税务代理的推行提供更具权威性的法律依据。 　　目前我国有关税务代理的法律规范多是部门规章，效力较低，权威性不够，严重影响其执行实效。而有关税务代理的职业道德、税务师协会、税务代理违章处罚、税务师事务所的内部制度建设等内容还没有法律规定。因此，当务之急是制定出“注册税务师法”或“税务代理法”，加强对税务代理行业的法律调整，建立较完善的管理制度、准入制度及执业制度等，提高税务代理的服务水平和服务规范，充分发挥税务代理的作用。 　　（三）要实行依法治税，完善我国税法体系，严格税收执法，改善税务代理的执业环境。 　　目前我国税收法律体系尚不健全，税法层级较低、权威性不够，法律漏洞较多；人们对税法意识比较薄弱。在这种情况下纳税人的纳税风险承担、税法公平的体现并不完全与税法遵从相关联，甚至纳税人请税务代理还不如“请”税务机关，因此，纳税人请税务代理的积极性不够。所以，完善我国税收法律体系，严格税收执法，实行依法治税，有助于税务代理的发展。当务之急是完善纳税申报制度，将工作重点从税款征收转到税务稽查、为纳税人服务上来，真正实现“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的税收征管体制改革目标。 　　（四）要研究世界贸易组织规则，借鉴国外先进的税务代理经验，促进我国税务代理业的发展。 　　“入世”后国外事务所对我国税务代理业冲击是巨大的。在这种国家零保护的情况下，税务代理业面临巨大的挑战。当前必须借鉴国际经验，发挥本土优势，加强事务所之间的联合，壮大税务师事务所的规模，建立与国际接轨的税务师事务所内部管理、运行体制，发挥税务师的积极性，加强税务师的危机意识和竞争意识，努力提高服务质量。只有这样，我国税务代理业才能得到迅速健康的发展，才能逐步与国际市场接轨，才能迎接加入世界贸易组织的挑战。 　　「注释」 　　①《税务代理试行办法》。 　　②《中华人民共和国民法通则》第六十三条。 　　③引自黄河清《税务代理》经济日报社出版1995年版，第16页。 　　④引自赵恒群《税务代理现状及发展对策研究》《税务与经济》2000年第3期。 　　⑤引自《证券时报》10月9日。 　　⑥引自刘剑文《国际所得税法研究》中国政法大学出版社2000年版。 　　⑦引自叶青主编《德国财政税收政策研究》。中国劳动社会保障出版社2000年版。 　　「参考资料」 　　刘剑文著：《税法学》（第二版），人民出版社，2003年版。

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