村（居）委会之行政诉讼被告资格的辨析

2018年2月公布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第二十四条第一款指出：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”这明确赋予了村民委员会、居民委员会（以下简称“村（居）委会”）在履行行政管理职责时成为行政诉讼被告的资格地位。然而，在实践中，人们对村（居）委会之行政诉讼被告资格的认定问题有时存在一些疑惑，不利于诉讼顺利进行。对此，本文拟从理论和实务两个层面作以下辨析。 　　一、村（居）委会何以具备行政诉讼被告资格 　　村（居）委会是村民、居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，它们之所以能够成为行政诉讼的被告，并不是因为它们本身属于行政机关，而是因为它们在一些情况下依据法律、法规、规章的授权，行使了特定的行政管理职权。 　　既然村（居）委会是在获得法律、法规、规章的授权之后行使行政管理的职权，作出行政行为，那么当事人认为，其行为侵害了自己的合法权益，提起行政诉讼，当然应以村（居）委会为被告。这是因为，村（居）委会在法律、法规、规章的授权下作出的行为，体现了行政机关的意志，其本身已经构成国家行政活动的一部分，从性质上讲属于履行行政管理职责的行为；也就是说，其行为具有公法意义上的本质属性，是可以诉诸法律、接受司法监督和审查的行政行为，具有可诉性。由此可知村（居）委会具备行政诉讼的被告资格。 　　当然，村（居）委会能构成可诉行为的主体，成为行政诉讼的被告，仅限于依据法律、法规、规章的授权作出行政行为的情形，并非任何条件下都如此。比如受行政机关的委托作出行为，就不构成可诉行为的主体，出现纠纷时是以委托的行政机关为被告。对此，《行诉解释》第二十四条第二款已有规定：“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”就目前的行政实践来看，有权行政机关常常会将自身的职权依法委托给村（居）委会行使。例如《武汉市最低生活保障实施办法》：“街道办事处、乡镇人民政府是审核最低生活保障申请的责任主体”，“居（村）民委员会受街道办事处、乡镇人民政府委托，可以开展最低生活保障申请的受理、入户调查、民主评议和张榜公示、公布等日常管理、服务工作。”这样，如果当事人对受委托的居（村）民委员会的行为（譬如拒绝受理最低生活保障申请）不服，提起诉讼，那么当以委托的街道办事处或乡镇人民政府为被告。 　　二、村（居）委会实施无授权、无委托的行为应视情确认被告 　　在实践中，村（居）委会行使职权，有时没有法律、法规、规章的授权，行政机关也没有依据法定程序予以委托，只是采取了指令、暗示等方式。那么村（居）委会履行相关职责后，若发生诉讼，如何确认被告呢？现行的法律、司法解释对此没有明确的规定，给司法实践带来了一定的困惑。笔者建议从如下两方面予以确认： 　　1。村（居）委会的行为以行政机关作被告 　　分两种情形：一是村（居）委会作出的行为，虽然没有法律、法规、规章的授权，也没有行政机关的书面委托，但如果确有证据能够证明行政机关通过召开动员会、专题会、布置会等形式对该行为作出过明确的指令，且有会议纪要或其他形式记载的，则应视为行政机关的委托行为；若当事人对村（居）委会作出的行为不服而提起诉讼，可将相关行政机关作为被告。二是村（居）委会作出的行为，既没有法律、法规、规章的授权，也没有行政机关通过会议等形式所作的指令或决议，更没有书面委托，但有其他足够的证据证明该行为属于行政机关的委托行为，则应视为行政机关作出的行为；在此情形下，若当事人对村（居）委会作出的行为不服而提起诉讼，应以行政机关为被告。 　　2。村（居）委会的行为以其主体自身作被告 　　分两种情形：第一，如果村（居）委会作出的行为，既没有法律、法规、规章的授权，也没有行政机关的委托与认可，行政机关同时否认参与实施，而村（居）委会承认自己所为，那么一旦引发诉讼，应以村（居）委会作为被告。《行诉解释》第二十条规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”这表明，村（居）委会在没有法律、法规、规章的授权，没有行政机关委托的情况下所实施的行为，是超出法定授权范围的行政行为，其所产生的法律后果，应由村（居）委会自己承担。第二，如果村（居）委会作出的行为，既没有法律、法规、规章的授权，又没有行政机关的委托，也无其他证据证明该行为出自行政机关的意思表示，则此行为应视为村（居）委会作出的“事实行为”。事实行为，或称事实活动，是指以某种事实结果而不是以法律后果为目的的所有行政措施。如果当事人对居民委员会作出的此类事实行为不服而提起诉讼，则应以居民委员会为被告。 　　（作者单位：武汉大学法学院） 　　来源：人民法院报

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