加拿大对中国产品反倾销调查中确定正常价值...

根据《中国加入世界贸易组织议定书》（下称“《入世议定书》”）第15条相关条款，2016年12月11日后，各国在对中国的反倾销调查中不应再使用“替代价”做法。截至目前，越南、欧亚经济联盟、印度尼西亚、海湾合作委员会等80多个国家和地区完全承认中国的市场经济地位，不使用“替代价”做法。而美国、欧盟等国家和地区仍以各种理由继续使用“替代价”做法计算中国企业的倾销幅度。澳大利亚则以存在“特殊市场情形”为由对部分物料进行替代的做法来计算中国产品的正常价值，即在认定中国某些物料的成本或采购价格存在扭曲为的基础上，在采用构造正常价值方法确定正常价值时对特定物料的成本进行“替代”。

与欧、美、澳作法相比，加拿大对中国产品反倾销调查中确认“正常价值”的方法更为复杂，调查机关可以选择使用正常的“市场经济做法”，即使用中国应诉企业自己的内销价格或成本费用确定正常价值；也可能以存在“特殊市场情形”为由采用“部分替代”做法；还可能认定出口国政府实质性地决定国内价格，而全面地使用“替代价”成本来确定正常价值，即所谓的第20条（Section 20）做法。

下文结合加拿大相关法规及近年来的案例，对加拿大边境服务署（CBSA或称“调查机关”）针对中国产品反倾销调查中确定正常价值的方法进行概述与分析。[1]

根据《加拿大特别进口措施法案》（Special Import Measures Act，下称“《法案》”），加拿大边境服务署通常采用以下两种方法确定被调查企业的正常价值：

1. 基于出口国同类产品的内销价格来确定正常价值（《法案》第15条）；

2. 使用涉案产品的总生产成本，加上合理的销售、管理或其他费用，加上合理的利润构造正常价值（《法案》第19（b）条）[2]。

在加拿大对华软式座椅（Certain Upholstered Domestic Seating）反倾销调查案中，虽然申请人提出了“特殊市场情形”的指控，但加拿大边境服务署认为并未发现存在“特殊市场情形”的证据，因此该项指控未得到支持。在该案中，调查机关认为中国应诉各企业销售的国内同类产品数量不足[3]，因此决定使用各企业的物料成本及销售、管理、财务费用等（下称“三费”）再加上合理利润构造涉案产品的正常价值（即采用《法案》第19（b）条规定的方法，且未进行物料成本的替代）。

这种方式使用了涉案企业自身的数据来计算正常价值，属于“市场经济做法”，该做法既符合WTO的相关规则。[4]

加拿大于2017年在《预算执行法案》中首次提及特殊市场情形（Particular Market Situation，PMS）的概念[5]，并于2018年4月出台了《法案》的修正案，2019年9月，修正案正式生效。

“特殊市场情形”规定于加拿大《法案》第16.2（2）条，该条款规定，如果加拿大边境服务署认为存在特殊市场情形，使得出口国同类产品内销价格无法与出口加拿大的涉案产品的价格进行适当比较时，将不使用通常的[6]方法来确定正常价值。

实践中，加拿大边境服务署一般考虑以下因素确定是否存在“特殊市场情形”：[7]

• 政府的法规，例如价格限制（低价限制和高价限制），产量配额，进口和出口的管制等；

• 税收政策；

• 政府的支持项目（财务资助或其他方面）；

• 出口国国内市场上作为供应商或采购商的国有企业及国有股份控股的企业的存在和经营活动（也包括国有的或国有控股的金融机构等）；

• 从国有的或国有控股的，或受到政府影响、控制的企业采购不反映市场成本的生产投入或加工服务；

• 出口国国内市场的经济状况显著波动；

• 投入成本扭曲的证据；

• 其他市场条件或供求模式不起主导作用的情况。

若加拿大边境服务署审查认为存在上述情况，将认定存在“特殊市场情形”，其结果是，首先，调查中将不使用《法案》15条规定的确定正常价值的做法，即不使用出口国内销价格来确定正常价值，而采用《法案》第19条的方法构造正常价值。其次，如调查机关认定用于生产涉案产品的某些物料成本被扭曲，将在计算正常价值时“替代”该部分物料成本。[8]

加拿大的“特殊市场情形”调查往往从某一物料投入成本的角度展开，“当某一物料的成本无法合理反映实际成本时，调查机关将认定存在特殊市场情形”，[9]并可以对“无法合理反映实际成本”的物料成本费用进行“替代”。

当某一特定物料成本因特殊市场情形被扭曲时，应使用以下选项中第一个可获得的信息代替该物料的成本：

1. 在出口国生产的、向出口经营者或者出口国其他生产者出售的相同或者实质相同物料的价格；

2. 在出口国生产的、从出口国向第三国销售的相同或者实质相同的物料的价格；

3. 按照出口国该物料的公开价格所确定的相同或者实质相同的物料的价格；

4. 在第三国生产并销售给出口商或者出口国其他生产者的相同或者实质相同的物料的价格，并经过调整以反映第三国与出口国之间价格可比性的差异；或者

5. 根据出口国以外的公开价格所确定的相同或实质相同物料的价格，并经过调整以反映与出口国价格可比性的差异。[10]

“特殊市场情形”指控由申请人提起，由申请人承担举证责任，该条款的使用没有国别限制，申请人可以对任何国家提起指控。

就我们目前所知，加拿大调查机关并未在实践中正式适用“特殊市场情形”条款。[11]在加拿大对中国装饰和其他非结构胶合板(Decorative and Other Non‑Structural Plywood)反倾销调查一案中，调查机关的裁决最为接近于认定存在“特殊市场情形”，甚至已经收集了用于替代的数据（“替代价”）。

此案中，申请人指控涉案产品装饰胶合板的原材料市场受到政府干预，因此原材料价格出现了扭曲，应认定涉案产品存在“特殊市场情形”。加拿大边境服务署审查认为，虽然调查机关发现了一些政府干预、国有企业参与市场的证据，但该现象在此行业并不普遍，并未达到认定存在“特殊市场情形”的程度。

加拿大边境服务署进一步审查了装饰胶合板的主要原料（木材）成本扭曲的情况，并从4个不同的来源（主要源于加拿大和美国价格）收集了替代价。然而，调查机关审查认为，中国和北美木材市场的品种、季节和森林的位置均不相同，中国木材和北美木材的价格无法互相替代，也无法在中国、北美的木材价格之间做出适当的调整以进行比较。无法比较，就无法证明中国木材的采购价格受到了“扭曲”。

综上，加拿大边境服务署最终认定不存在“特殊市场情形”，未对木材原料成本进行“替代”，仍使用涉案企业自身数据计算正常价值。

虽然此案中并未最终认定存在“特殊市场情形”，但已可以从中窥见加拿大“特殊市场情形”的做法。若加拿大边境服务署认定存在“特殊市场情形”，将使用外部价格替代涉案产品的主要生产物料的成本（如本案中的木材成本），而不完全使用企业自身的数据确定正常价值。

这种做法通常会使得用于确定正常价值的主要物料的成本升高[12]，最终导致企业的倾销幅度上升。

在加拿大对中国产品的反倾销调查的实践中，更常见的是“全面替代”的“第20条”（Section 20/Section 20 Inquiry）做法。2003年起，加拿大调查机关开始使用“第20条调查”做法，部分地改变了过去的不承认中国市场经济地位的作法，将存在“非市场经济”状况的举证责任转移到加拿大申请人身上。该做法实施后，加拿大针对中国产品的反倾销调查分化为两个类别，即所谓存在“第20条”情节和不存在“第20条”情节的案件，分别使用全面替代方法（即所谓的“非市场经济”做法，不使用涉案生产商内销和成本费用）[13]和“市场经济作法”（使用中国企业自己的内销价格或成本费用确定正常价值）。

2019年以后，加拿大反倾销申请人可以在申请书中同时提起“特殊市场情形”和“第20条调查”，实践中加拿大边境服务署会往往会选取其中一种进行调查。[14]“第20条调查”由申请人提起，举证责任由申请人承担。与“特殊市场情形”条款的不同点在于，“特殊市场情形”调查适用于所有国家，而“第20条调查”仅仅适用于3个国家：中国、越南和塔吉克斯坦[15]。

“第20条调查”规定于《法案》第20条，该条款要求加拿大边境服务署调查出口国政府是否实质性地决定国内价格。如果加拿大边境服务署认为《法案》第20条的情形适用于本案，则将不使用常规方法确定正常价值，而用第三国（即“替代国”）同类产品的价格和成本费用来确定正常价值，或者根据可得信息来确定正常价值。[16]

《法案》第20条具体规定了以下确定正常价值的方法：

（1）使用除加拿大以外的第三国同类产品生产商：（i）销售同类产品给加拿大的进口商的价格，并调整到同一贸易水平；（ii）或使用该第三国同类产品生产商生产同类产品的成本、“三费”、利润来构造正常价值。（《法案》第20条（1）（c）款）

（2）当没有足够的信息或相关信息不可得，无法使用上述方法确定正常价值时，调查机关可使用加拿大进口商将从第三国进口的同类产品转售给非关联客户的价格来确定正常价值，相关价格需经过适当调整以达到在同一贸易水平比较的目的。（《法案》第20条（1）（d）款）

如法条所述，在经“第20条调查”确认中国内销价格或成本费用不可用时，加拿大边境服务署将使用类似欧盟、美国的“完全替代”的方法来确定正常价值，不仅替代物料成本，对企业的“三费”等也进行替代。一般来说这样的全面替代较“特殊市场情形”的部分替代往往会导致中国产品被裁定更高的倾销幅度。

在替代国的选择方面，加拿大未在法规中明确、具体地规定选择替代国的标准及程序，也未规定针对经济发展水平不同国家的物料成本进行调整的方法[17]，这导致中国应诉企业可能面临比欧、美调查更为不确定的境况。

最近终裁的加拿大对中国骨架车(Chassis)反倾销调查中就出现了类似情形。本案涉案产品的主要原材料是钢材。中国的钢铁产业因国有企业参与市场、“产能过剩”等因素，受到各国调查机关的高度关注。加拿大边境服务署在裁决中引用了欧盟、美国分析中国市场经济地位的相关报告[18]，列举了中国政府的部分政策，分析了应诉企业性质，认定存在《法案》第20条（1）（a）款规定的情形。因而，在计算应诉企业的倾销幅度时，调查机关将使用“全面替代”的方法确定正常价值。

首先，加拿大边境服务署考虑使用《法案》20条（1）（c）款的方法，即使用替代国生产商的同类产品的销售价格，或同类产品的成本、“三费”、利润来确定正常价值。为收集这些信息，调查机关将墨西哥、美国和土耳其作为备选替代国，并向这三个国家已知的涉案产品生产商发出了替代国生产商问卷。然而，此问卷涉及巨大的工作量、专业性强，企业答复问卷需要耗费巨大的人力与财力，没有任何第三国生产商对该问卷进行答复。由于不掌握第三国生产商数据，加拿大边境服务署以现有信息不足为由，并未根据《法案》20条（1）（c）款的方法确定正常价值。

加拿大边境服务署继而考虑使用《法案》20条（1）（d）款的方法，即使用加拿大进口商从第三国进口同类产品并转售给非关联客户的价格来确定正常价值，然而本案中进口商并未在答卷中提供上述价格信息，因此加拿大边境服务署也无法使用该条款规定的方法。

据此，调查机关最终使用最佳可得信息来确定正常价值，但这种方法明显不合理。

首先，加拿大边境服务署将美国确定为本案的替代国。初裁中，调查机关提到，以国内生产总值（GDP）来看，美国和中国都是世界上最大的经济体。两国拥有世界上最大的公路和高速公路网。美国拥有优质的骨架车生产商，不少生产商排名世界前列。美国的成本和价格在高度竞争的市场中形成，是可靠、公平的替代价数据来源。终裁中，调查机关声称其考虑了多种因素，包括市场大小，国内骨架车的产量和需求等，最终确认使用美国作为替代国。

具体计算的过程中，加拿大边境服务署意识到自身并不掌握美国生产商的数据，[19]因而以公开网站获得的美国同类产品生产商的财务报表作为确定正常价值的基础构造正常价值。

在使用《法案》第20条规定的完全替代的方法确定正常价值时，需要替代企业的全部原材料成本、劳动力成本、制造费用、“三费”和利润率数据。加拿大边境服务署进一步披露了详细的数据来源：

前文提到，由于美国生产商并未答卷，加拿大边境服务署不掌握美国同类产品生产商的原材料成本数据。于是，加拿大边境服务署决定使用加拿大申请人的数据。调查机关称涉案产品骨架车的主要原材料是热轧钢，加拿大钢铁市场是北美钢铁市场重要的一部分，加拿大热轧钢的价格和美国热轧钢价格是可以互相比较的。由此，加拿大边境服务署使用了加拿大的成本价格，也就是申请人的原材料成本价格。[20]

同样地，加拿大边境服务署也缺乏美国生产商的劳动力成本数据。调查机关使用了加拿大申请人的劳动力成本数据。

由于缺少美国生产商的制造费用数据，调查机关使用了加拿大申请人的制造费用率。

加拿大边境服务署使用了公开渠道获得的美国一家生产商的财务报表数据确定了“三费”率。

调查机关使用这家美国生产商的财务报表数据确定了利润率。

调查机关最终通过上述数据计算得出构造正常价值。

从上文我们不难看出，加拿大边境服务署通过两道逻辑的递进，第一确定美国为替代国，第二认定加拿大成本与美国成本可比较，最终直接使用了申请人的（即加拿大企业的）成本数据，仅仅在利润率和“三费”率上使用了美国企业的数据。

显然，这种作法既不合法，也不合理。

首先，欧盟、美国均有确定替代国（代表国）的标准，在诸多选择替代国的标准中，“经济发展水平类似”被认为是首要的指标，而判定经济发展水平的依据是世界银行的人均国民总收入（GNI），例如欧盟委员会（“欧委会”）将GNI指数属于“中上收入国家”（upper middle income classification）[21]的国家作为候选国，而美国商务部则会将候选国范围缩小到GNI指数最为接近中国的6个国家。反观加拿大调查机关依靠国内生产总值这一不合理标准，选定与中国经济发展水平存在重大差异的美国作为中国的替代国，显然是不合理的。

其次，在确定了替代国之后，欧盟、美国将使用该替代国的进口海关统计价格作为计算正常价值的依据，这些数据均为公开数据，也容易获得，能够保障利害关系方充分评议的权利。而加拿大做法中成本数据的取得依赖于与本案几乎没有利益关系的第三国生产商，填答成本数据工作量巨大且非常专业，不仅需要大量的人力和完善的公司财务系统支撑，涉及诸多保密信息，而且需要聘请专业的律师、会计师，与本案无关的第三国生产商没有动力花费人力、物力和财力答复问卷，这导致实践中加拿大调查机关很难取得替代国生产商的成本信息，只能通过所谓的“最佳可得信息”选取对企业最为不利的数据。

并且，选择加拿大申请人数据的做法也不符合加拿大的法律规定，根据《法案》第20条，使用该条款项下的方法计算正常价值时确定的替代国必须是“除了加拿大以外的第三国”。反观本案，除了“三费”率与利润率之外，其他实质性的成本数据均来自于加拿大，使得事实上使用了加拿大作为替代国。

最后，直接使用申请人或加拿大产业的数据违反了基本的竞争原则。这种做法导致只要进口产品的价格比加拿大产品价格低，即可算出倾销幅度，构成倾销。但倾销幅度的计算并不能依据进口国当地的市场价格计算得出，而应当是涉案产品出口价格与正常价值（常常是涉案产品在出口国的内销价格）进行比较的结果。直接使用申请人的数据既不符合反倾销调查内核原则，又排斥了公平的竞争。

事实上，加拿大反倾销调查中使用的特殊做法——不论是所谓的“特殊市场情形”还是“第20条调查”，除了上文所述的种种不合理之外，还违反了WTO《反倾销协定》的规定。

首先，如前文所述，根据《入世议定书》第15条，2016年12月11日后各国确定中国涉案产品的正常价值时不能使用“替代价”做法，而应当使用中国企业自身的内销价格和成本。

其次，加拿大调查机关使用的其他国家的成本时，并未考虑到“反映”中国生产商的成本，这与WTO《反倾销协定》的第2.2条不符。

在欧盟-生物柴油案（阿根廷）中，上诉机构虽然认为WTO《反倾销协定》第2.2条并不限定调查机关只使用原产国的生产成本，但上诉机构指出，当调查机关使用原产国以外国家的数据时，这些数据必须能反映“原产国的生产成本”。[22]

欧盟-生物柴油案（阿根廷）中，上诉机构认为，欧委会选取的数据不是原产国内的成本价格，也并未考虑到如何反映阿根廷的国内成本，而是特意选择了能够消除所谓的“价格扭曲”[23]的替代价。并且，根据《反倾销协定》第2.2条，依靠任何国外信息来确定“原产国的生产成本”时，调查当局必须确保利用这种信息得出“原产国的生产成本”，这往往要求调查当局对该信息进行调整。[24]在欧盟-成本调整方法案（俄罗斯）中，专家组认为欧委会并未解释其选取的第三国替代价究竟如何能够反映并代表原产国的生产成本，[25]同时并未、也未试图做出任何调整以“反映原产国的成本”。专家组回顾了欧盟-生物柴油案（阿根廷）中欧委会的做法，认为欧委会在此案中并未、甚至从未想过确保其选取的替代价能够反映阿根廷的生产成本。[26]因此违反了WTO《反倾销协定》第2.2条。

加拿大对中国骨架车反倾销案也存在这种问题，加拿大边境服务署认为中国的骨架车行业符合《法案》第20条规定的“非市场经济”情况，因而对应诉企业的成本、“三费”和利润进行了完全的替代。但在选取替代价时，并未解释其选取的数据究竟如何能够用来“反映原产国成本”，也并未做出任何相关的调整以“反映原产国的成本”，因此违反了WTO《反倾销协定》第2.2条。

在澳大利亚A-4纸（印度尼西亚）案中，专家组认为澳大利亚调查机关在讨论“特殊市场情形”时只考虑了A-4纸产品在印度尼西亚的内销价格，而未对所谓的“扭曲”原材料对出口价格的影响进行任何讨论。然而根据《反倾销协定》第2.2条，“适当的比较”要求的是出口价格和内销价格之间的比较，应当同时对内销价格和出口价格两个维度予以考量。在仅仅讨论了内销价格，却并未讨论出口价格的情况下，无法解释为何“特殊市场情形”导致印度尼西亚的A-4纸产品的内销价格和出口价格无法进行“适当的比较”，因此违反了WTO《反倾销协定》第2.2条。而加拿大的“特殊市场情形”的多条标准中，也未对原产国的出口价格进行任何的讨论，因此不符合该条款的规定。

最后，加拿大边境服务署的做法可能还违法了WTO《反倾销协定》第2.2.1.1条。在欧盟-生物柴油案（阿根廷）中，上诉机构认为WTO《反倾销协定》第2.2.1.1条要求的是企业的成本记录合理反映被调查生产商生产涉案产品发生的实际成本，而不是考虑上述成本本身是否合理。[27]专家组认为，根据本法条的上下文，该条文有两层意思：1）为了进行价格比较，成本必须已经被记录（在账上存在记录，且在问卷中已上报）；2）该成本必须是生产商实际发生的成本。专家组强调，比较的目标只是生产商账上的记录是否合理地反映了实际成本，而不是它们是否合理地反映了调查机关认为“更加合理”的假设的成本。[28]上诉机构认为欧委会认定阿根廷生产者的成本不合理违反了WTO《反倾销协定》第2.2.1.1条，应当使用阿根廷生产者自己的成本计算正常价值。因此，加拿大边境服务署在企业已经有自己实际的成本记录的情况下，仍使用第三国的数据来确定正常价值，违反了WTO《反倾销协定》第2.2.1.1条。