他山之石可攻玉（上篇）——美国商业航天监管制度概述

截至2023年10月底，美国今年实施的商业航天发射数已经超过了去年全年。进入到11月，行业领先的太空探索技术公司（SpaceX）再次展现出强大的运营能力，其首先在11月10日至12日完成三天三发的壮举，接着又在11月18日进行了令人瞩目的星舰第二次试射。人们不难发现，在这些成功的背后，美国商业航天发射近年来高速发展，逐步实现航班化发射的趋势十分明显。

就我国而言，商业航天的发展起步虽晚，但在政策引导和行业奋斗下仍取得了长足的进步。特别是今年，民营火箭首次海上发射成功、液氧甲烷火箭的首次入轨成功、火箭垂直起降试验成功，这一系列成功的无不是商业航天艰苦奋斗所取得的成果。

同时，应当看到，在商业航天的监管制度方面我国与美国相比还存在着一定的差距。我们可以在此方面从美国的经验教训中获得什么样的参考和借鉴？这是本文所要尝试探究的问题。

限于篇幅，本文将分两部分刊出。上篇介绍美国相关监管制度的历史沿革和现状，下篇通过分析比较就完善我国商业航天监管制度提出相应建议。受到专业背景和能力所限，本文内容还有很多不足之处，仅作为一家之言，抛砖引玉，供读者参考；不足之处，敬请指正。

在介绍美国商业载人航天制度演化之前，我们先简要介绍一下美国的法律体系。美国的法律体系简单来说分为联邦法律和州法，举例而言，跨州的行为如航空航天飞行、贸易等，由联邦法律管辖，州内事务由州法管辖。

除了国内法律之外，航天领域的国际公约对作为缔约国的美国具有约束力。目前主要的航天国际公约包括：《外空条约》《空间物体所造成损害的国际责任公约》《关于登记射入外层空间物体的公约》《关于从外层空间遥感地球的原则》。

美国的航天法律体系肇始于1958年的《国家航空航天法案》（National Aeronautics and Space Act ）。虽然《国家航空航天法案》提及了民用航天问题，但结合当时美苏太空争霸的社会背景，以及国家航空航天法案本就是在美国追赶苏联的目标下所设立的机制，因此，《国家航空航天法案》的重点并不在于商业航天。

美国商业航天的真正放开，需要考虑到七十年代末至八十年代初美国全面放开航空航天领域的时代大背景。随着航天飞机概念的提出，火箭发射的地位下降，政府资助减少，企业开始商业化尝试。目前公认的美国商业航天突破标志是1982年发射的第一枚私人投资火箭。经过一系列的准备，在两年后的1984年，美国制定了《商业航天发射法案》（Commercial Space Launch Act），为更多的商业航天活动敞开了大门。《商业航天发射法案》授权商业航天运输办公室（the Office of Commercial Space Transportation，AST），监督、授权和管理发射和再入飞行器的发射和再入。该法案指示政府部门根据美国的公共卫生和安全、财产安全以及国家安全和外交政策利益行使职责，同时也明确鼓励、便利和促进商业航天发射和再入，包括涉及载人的发射和再入。虽然看起来万事俱备，但行百里者半九十，美国第一次经许可的商业航天发射直到1989年才实现。

此后，美国制定的相关法律还包括1990年的《发射服务购买法案》（Launch Services Purchase Act），1992年的《地球遥感政策法》，1998年的《商业空间法》等。

随着2010年前后航空及商业航天的蓬勃发展，美国首先在2010年由时任总统奥巴马宣布在《美国法典》中增设第51编（国家和商业空间项目），正式将《国家航空航天法案》编入法典，这是《美国法典》自1926年问世以来，首次增设一个专编，其对航空航天立法的重视可见一斑。

其后，美国在2015年出台了《商业航天发射竞争力法案》（Commercial Space Launch Competitiveness Act），通过多种方式鼓励商业航天和创新，包括：将对私营航天公司的重要监管时点推迟到2023年；延长政府赔偿商业航天公司超出其要求的责任保险的第三方损害的期限；给予私营公司拥有在太空中采矿权利等。

此外，美国各州也采取立法措施鼓励和促进商业航天活动。以商业航天较为发达的佛罗里达州为例，2008年即推出了限制商业航天公司责任的法案。近期的例子是该州于2023年5月又出台了《航天实体责任法案》（Spaceflight Entity Liability Bill），进一步保护商业航天公司，避免其因乘组人员或乘客在任务中受伤或死亡承担法律责任。

前文提及《商业航天发射法案》授权商业航天运输办公室（AST）[1]作为主要部门监管商业航天发射，但实际上，由于航天发射和再入的特殊性以及商业航天的迅猛发展，联邦通信委员会（FCC）、NASA、美军方等均在监管中扮演重要的角色。

其中，联邦航空管理局（FAA）负责管理商业发射与再入；NASA负责商业能力采购和航天技术支持；联邦通信委员会（FCC）负责商业卫星频谱分配；鱼类和野生动物服务局（USFWS）负责对地面和海洋环境的环评；国防部负责商业能力采购；商务部主管商业遥感、空间交通管理以及军民两用航天物项出口等；商业航天管理局（Office of Space Commerce）负责为商业航天业经济增长和技术进步提供条件；美国太空军（USSF）负责许可使用军方发射场，等等。

实际操作中，各部门各司其职，FAA在审批涉及相关问题时也会寻求相关部门的咨询意见，或者邀请相关部门参与审核。

美国的商业航天发射许可制度以《商业航天发射法案》为法律基础。该法案规定，美国航天发射许可主要颁发给在美国境内从事发射活动或经营发射场的个人及私营企业，以及在美国境外从事发射活动或经营发射场的美国公民、受美国法律管辖或由美国公民控制的私营企业。针对商业载人航天发射，适用范围不变，但因为涉及载人航天发射和再入，在许可认证要求方面有单独的规定。也就是说美国商业载人航天发射需要首先获得商业航天发射许可，并需要进一步获得载人航天发射的认证。

目前，美国航天发射许可按照所从事的活动可以分为发射许可（launch license）和发射场运营人许可（launch site operator license）两类。发射许可证又可进一步分为“特定发射许可（launch specific license）”和“发射运营人许可（launch operator license）”两种。“特定发射许可”属于一次性发射许可，只允许持证人个人或私营企业从事许可所规定的单项发射，许可效力在该发射任务完成后即终止。“发射运营人许可”属于多次性发射许可，允许持证个人或私营企业在特定发射场使用某一系列运载工具发射特定类型的有效载荷，许可的有效期长达5年。发射场运营许可针对私营企业的发射场运营活动颁发，运营人必须证明发射场不会对公众健康和安全、私有财产、国家安全或外交政策利益构成威胁，而且同时具有向多种轨道发射至少一种型号运载火箭的能力。

此外，由于国会对联邦航空管理局（FAA）进行了职权限制，因此目前联邦航空管理局（FAA）无权对载人航天飞行进行和发射再入相同的许可。作为变通，联邦航空管理局（FAA）采用了认证机制（verification），并主要在程序上对载人航天提出具体要求和进行认证。目前通过认证的结果是在发射许可中将明确列明允许使用载人航天器进行发射和再入。

根据FAA披露的数据，经许可的商业航天发射在2011年为1次，而到2020年达到39次，2021年54次，2022年79次，2023年截至10月已达93次。[2]

实操中，虽然商业航天蓬勃发展且审批制度相对完善，但FAA的审批效率并不完全令人满意，太空探索技术公司（SpaceX）曾多次批评联邦航空管理局（FAA）的程序拖沓，对发射许可制度和制度实施颇有微词。

2018年，时任美国总统特朗普签署的《航天政策指令第2号》提出“改革美国的商业航天监管框架”。2020年4月，FAA下设的商业航天运输办公室（AST）完成重组。重组后的AST下设两个主要办事机构，即运行安全办公室和战略管理办公室。2020年5月，该办公室还按美国国会的要求设立“航天港办公室”，负责处理诸如航天港许可证审批、基础设施升级改造、技术支持和宣传推广等事宜。

机构改革并不能完全解决美国商业航天发射的审批问题。2019年，美国交通部宣布了围绕发射和再入要求的新规则制定提案。该项制度即2020年由美国交通运输部（DOT）和联邦航空管理局（FAA）共同发布的《简化发射和再入许可证要求》（Streamlined Launch and Reentry License Requirements）。该规则为商业航天运输提供了一种安全的、基于绩效的监管方法，通过为运营商创造满足安全要求的灵活性以及加强利益相关者之间的协作来促进安全实践。程序上，最新的发射和再入许可程序比之前有一定程度的简化，某种意义上这也是太空探索技术公司（SpaceX）等市场先行者积极争取的结果。

然而，改革也并非一帆风顺，参与者与监管者的猫鼠游戏，以及航天发射在环境保护和安全方面的潜在风险不断出现并引发争议。FAA对于太空探索技术公司（SpaceX）自建的博卡奇卡发射场（Boca Chica Launch Site）的环境审查和审批就因历经波折而广受争议。更令人意外的是，2021年太空探索技术公司（SpaceX）在其“星舰”SN-8的发射中，无视联邦航空管理局（FAA）的警告，在未获最终许可的情况下进行发射。由此引起轩然大波，受到了美国国会和FAA的调查。

可以预见，随着美国商业航天的发展，未来美国商业航天监管制度还会在不断的争议和修订中继续完善。