燕郊房屋“大小产权”之争法律问题解读（二）| 透过现象看本质·房地产专题系列

摘要：燕郊此次房产 “落宗” 问题，从部分开发商提供的资料来看，五证均是齐备的，且有相关部门的公章,记载的土地用途均为住宅用地。这其中的问题出在哪里？购房者是否可以通过行政程序进行权利救济？北京市道可特律师事务所地产与基础设施团队将从两个方面进行详细分析。

一、政府若有违规向开发商发放、变更《国有土地使用证》等证书的情况下，业主能否向行政主体寻求权利救济？

依据《土地管理法》第五十六条 “ 建设用地单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区改变土地用途的，在报批前应当先经有关城市规划行政主管部门同意 ” ；《城市房地产管理法》第十七条 “ 土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金 ” 等规定，可以得知，土地使用权的受让人（开发商）不得随意变更国有土地用途，且出让方政府机关作为国有土地的管理者，负有对土地开发、利用管理、监督等职能。如果土地管理部门存在失职行为，违规向开发商发放或者变更土地使用权证，导致其上记载的土地用途与初始规划用途不一致时，就会造成业主无法“落宗”的尴尬困境。

土地管理部门如果存在违规发放、变更土地使用权证的行为（此次的变更登记行为，仅是对初始发放证书内容的变更，不影响对行政行为性质的认定，后续仅对发放行为进行分析），业主是否可以通过行政手段予以救济？

土地管理部门发放土地使用权证行政行为性质如何认定？

我们首先应搞清楚土地管理部门颁发土地使用权证是否属于具体行政行为。为此，道可特律师事务所地产与基础设施团队查询了相关法律规定，以及最高法就此类问题作出的答复，得到的答案是肯定的 “有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内 ”，而行政许可属于具体行政行为之列。因此，土地管理部门在向开发商颁发土地使用权证是对该宗土地使用权的初始登记，我们认为，应当属于行政许可行为，这也是寻求行政救济的最基本前提。

业主作为非行政相对人有无提出行政复议、行政诉讼资格？

根据《行政复议法实施条例》第二十八条 “ 行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(二)申请人与具体行政行为有利害关系 ” 及《关于执行

在审判实践中法院审理类似案例时如何认定？

道可特律师事务所地产与基础设施团队在此援引两个案例如下：

案例一

2013年10月，陈某购买了某公司开发的别墅房产，但因部分原因，陈某要求开发商退房并追索利息等。在未与开发商协商一致额的情况下，2016年1月，陈某以住建局、房管局为被告，向被告所在地的中级人民法院提起诉讼，请求撤销《建设工程规划许可证》、房产证等诉求。该中级人民法院指定本案由其下辖的某区法院审理。区法院作出一审判决，支持了陈某的全部诉讼请求。

案例二

歧山公司于 2003年6月26日受让了某宗国有土地使用权，后因土地闲置经市政府作出并向歧山公司送达《收回决定书》予以收回。但在此之前，二十冶公司与歧山公司签订建设工程施工合同并开始施工，后因歧山公司拖欠工程款停工，法院依据二十冶的保全申请，查封了该宗地块及地上附着物，并在国土局进行了查封登记。在后续执行中，二十冶获知该宗土地已经被收回，为此以市政府、市国土局为被告向法院提起行政诉讼，提出撤销市政府所作的《收回国有土地使用权决定书》等诉请。法院经审理认为，原告的债权虽是与第三人（歧山公司）发生的，但在诉讼过程中，原告依法申请了财产保全，在法院依原告申请查封该地块的情形下，原告与该地块之间形成了具有担保物权性质的权益，被告收回该地块的行为直接导致原告的权益受到损害，被诉的收回决定与原告权益的损害之间具有因果关系，因此，二十冶具有原告资格。法院并以市政府的收回决定事实不清、证据不足，相应的国土局的行政行为亦不合法为由判决撤销了市政府的收回决定、市国土局的注销公告和收回国有土地使用权通知书。

据此分析，我们认为业主如果因政府相关部门存在向开发商违规颁发、变更《土地使用权证》等行为，导致房产财产权益受损的情形下，业主作为具体行政行为的利害关系人，是可以向有关政府机关提出行政复议，或直接向法院提起行政诉讼，以维护自身利益的。

二、依法申请换发《不动产权证书》，如果政府因无法“落宗”而不被受理时，业主在行政程序上如何得到救济途径？

在国家推动不动产统一登记制度的背景下，业主必然要向政府不动产登记管理机关提出换发《不动产权证书》的申请，此时因业主手中持有的房产证对应的房产性质与房管局备案的土地性质不符，无法关联，也就无法办理新的不动产权证，但其原因又不在于业主。因业主所持房产证是由政府颁发的，且已经具有法律效力。在燕郊房产“落宗”事件中，已有业主提出申请 “被拒” 的情形。随着事态的发展，三河市官方如此回应 “ 我市部分小区由于相关法律法规、政策等原因限制暂时停止办理相关业务。”

据最新消息，已有部分小区无法“落宗”的问题得到解决，相应业主可以申请办理不动产权登记并顺利换发《不动产权证书》，但仍有部分业主的“落宗”问题是否能顺利解决依旧前景不明，而且可以预见到的是，随着不动产统一登记制度的推进，此类问题在全国范围内可能会大量爆发。因此，道可特律师事务所地产与基础设施团队认为，在行政程序上寻求行之有效的救济途径，是解决业主后顾之忧的方法之一。

通过上述对政府有关部门的处理方式来看，很容易联想到行政法律关系中的行政不作为-即指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。具体包含以下内容：一是行政机关负有某种特定作为义务；二是行政机关具备履行特定义务的能力；三是行政机关出于故意或过失没有履行义务；四是表现为程序方面的不作为，即行政机关对于当事人的申请或依职权本应作为而没有做出实体决定的行为。结合我国《行政复议法》、《行政诉讼法》的规定，我们认为，在不动产统一登记过程中，业主申请将《房地产权证》换发为《不动产权证书》，属于是就业主产权初始登记的延续，依旧属于行政许可的范畴，因此，当业主提出此项申请，而行政机关的处理方式（比如不予受理申请）满足了上述条件之时，业主就可以依据法律赋予的权利，提出行政复议或者行政诉讼。

在此，我们援引最高法2015年1月15日通报的行政不作为十大案例之一的《张某诉某市国土资源局行政不作为》一案法院的裁判观点，供读者参阅。法院经审理认为，土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。本案原告张某向被告市国土局提出查处违法占地申请后，被告应当受理，被告既没有受理，也没有告知原告是否立案，故原告要求确认被告不履行法定职责违法，并限期履行法定职责的请求，有事实根据和法律依据，本院予以支持。

最后，如果业主想要通过行政程序解决面临的困境，我们还要提醒业主两个问题：一是时效问题，行政复议的时效为 “ 自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外 ”。直接提起行政诉讼的时效为 “ 在知道做出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外 ”、“ 行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，……但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。” 二是行政赔偿的提起，根据《国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。” 第九条 “ 赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。” 我们认为，如果当土地管理部门在此次事件的整体施政过程当中（包括向土地受让者颁发各种证件），所实施的具体行政行为最终导致房产无法正常交易、继承或者产权由70年变为50年或更少等直接或间接的房产贬值，可以适用第四条的兜底条款，请求国家赔偿。

综上，若此事件政府机关确实存在违规变更登记的情形，或者对业主提出的换发《不动产权证》的申请不予受理或者有其他不当的处理方式，业主有权向相关政府机关提出行政复议或者向法院提起行政诉讼，通过行政途径进行权利救济。除此之外，北京市道可特律师事务所地产与基础设施团队将在后续文章中继续对燕郊房产“落宗”事件的民事救济层面进行分析，敬请期待！